預算透明:新十字路口的抉擇

編者的話

預算是一國政府部門運轉的動力，也是約束政府、遏制腐敗的有力手段。在現代國家建設史上，很多國家的治理轉型和政治改革都是以預算為突破口的。2009年末，國務院首次為中央部門公開部門預算列出時間表，而在即將到來的2010年“兩會”上，預算問題也必將成為各界代表委員關注的焦點。那么預算如何實現透明?未來財政制度改革的取向怎樣?能否推動更深層次的變革?這是本刊此次特別策劃力圖破解的問題。

【摘要】預算是社會各階層、各集團的利益中樞，預算權是政治權力中的核心部分。預算透明涉及政治民主、國民福利、法治化及良好的公共治理。我國目前還處于“前預算時代”，缺乏有效的內部控制與外部監督。明晰預算公開的原則，加強人大職責，鼓勵公民參與預算，是推進預算改革進程的必要措施。

【關鍵詞】預算透明 公共財政 公民參與

預算不是簡單的技術或工具問題

一個國家的公共財政，簡單說，就是“籌眾人之錢，辦眾人之事”。所謂籌錢就是稅收，所謂辦事，就是安排財政支出，為社會提供公共產品和公共服務，整個過程用一個名詞來形容，就是“公共預算”。在現代社會中，預算是社會各階層、各集團的利益中樞，是聯結政府與人民的紐帶，是擺脫一切意識形態粉飾的國家組織框架。預算是一個國家所有公共財政制度的“元規則”。預算一旦被批準，就成為立法機構對政府的授權或政府對立法機構的責任狀，政府及其公務人員必須嚴格依據預算花錢，凡沒有列入預算的公款便不能動用。

可是我們對預算的認識仍比較膚淺。“預算是財政的年度收支計劃”，這至今還是財政學專業教科書上的描述。預算雖然是“計劃”，但不僅僅是計劃。計劃只是表面，實質上，預算政治是法律，是國家基本制度的“臺柱子”。預算歷來被稱為“國家的錢袋子”，而掌控這個錢袋子的權力，是政治權力中最核心的部分。要了解一國政治，必先了解預算;要了解政策的受益者或受害者是何人，答案也可在預算中尋找。所以預算本質上不是政府單方面的事，而是全社會、全體國民的共同之事。預算名言“征稅的權力是事關毀滅的權力”，講的正是這個道理，預算原本就不是一個簡單的技術或工具問題。

預算透明為政府施政行為提供正當性

任何意欲走向清明的權力，必然以透明為首要條件。如果政府的活動不公開、不透明、不受審查、不可爭論，就難以得到立法機構和社會公眾的有效監督，腐敗和公共資源被濫用的危險就大大增加。政府行為不透明還會增加公民對政府的不信任，于構建和諧社會多有不利。公共預算是所有涉及行政透明度問題中最大的問題。由“眾人之財”的性質所決定，預算必須嚴格接受立法機構與公眾的監督，預算的編制、審議、執行和測評結果應該全部公開透明，讓廣大公民及時了解預算各個環節的爭議情況及利害關系。

預算透明涉及政治民主、國民福利、法治化及良好的公共治理，可為人民對政府收支活動進行約束和監督、提高政府財政活動的績效，增強政府的合法性和可信度，為良好的公共服務提供一套卓有成效的方法和技術。預算公開，公權力才可自證清白，才可防止官員濫用權力，公務人員才可理直氣壯地履行公務，才可以更好地保護公務人員的安全，社會公眾才可據以確定自己投資和消費的選項，人民及其代議機構(人民代表大會)才可對政府的財政稅收行為進行問責和實施全程的控制與監督。而這一切，也才是公共預算公開與透明的目的之所在。預算不透明，很難說政府的施政行為就一定是正當的、合法的，是受人民歡迎的。

如果缺乏對預算的控制和監督，公共部門就極有可能出現耗費納稅人的錢財越來越多，而服務的質量卻不斷下降的情形。人民雖承受沉重的負擔，卻無法享受優質的公共服務，不得不供養一個越來越臃腫的政府。面對公眾日益強烈的服務需求，公共部門的回應卻極其緩慢且令人失望，繼續一手向民間無休止地攫取資源，一手卻把資財更多地應用到自己的身上。這種情形，在西方國家歷史上曾多次出現，這是他們極為重視構建陽光預算的主要原因。我們現在開始嘗試進行一些預算制度改革，如部門預算、零基預算、績效預算等，都是“舶來品”。

由于預算本身就是為了限制公共部門(主要是政府和居壟斷地位的國有企業)的規模和職能范圍而設的，現實中，強大的行政權力經常成為推行預算透明的主要障礙。所以，預算透明與權力壟斷無疑是一對“天敵”的關系。

在過度集權和缺乏約束的預算體制下，公共部門是否按照人民的意愿安排使用那些得自人民的資源，并產生人民所期待的結果，在大部分時間里，并沒有被嚴格地監管和追究。久而久之，“只問過程、不問結果”便成為一種慣例，公共部門及預算的主導者們可以理所當然地忽略預算透明的問題，而把社會公眾拒之于預算的大門之外。

在過度集權和缺乏約束的預算體制下，公共部門成為財政資源和公共服務供應的絕對壟斷者，也成為自利者，自我消費、自我滋養。它所承擔的公共責任便會被放到次要的位置，它所提供的服務，其數量和質量必定是下降的趨勢。由于任何其他機構無法對它施加壓力和有效監督，重投入而不重結果，不向社會提供財務報告，財政信息不公開、不清晰、不真實，就經常成為誤導宏觀決策和民間投資的因素。

在過度集權和缺乏約束的預算體制下，政府及其官員無須認真地證明財政支出的合理性和正當性，也可以不受資源使用結果的影響，照樣可以一如既往地從民間抽取新的資源，甚至比以往年度得到更多。決策的非民主化，加劇了政府與企業、中介和公眾之間的矛盾，其結果，必然是政府治理的低效率和腐敗的不可抑制。不合理的機構設置、交叉重疊的部門職能、繁雜的辦事程序、習以為常的暗箱操作、缺乏制約的官員個人或利益集團的阻撓等，都可能成為推動陽光預算的障礙。

沒有預算約束的制度相當于賦予公權力的執掌者以一種永久性的特權，永不停歇地從民間索取新的財政資源。甚至有人還把財政收入當作自家的“體己錢”，超標準招待、公款旅游、公車浪費、樓堂館所建設等成為久治不愈的頑癥。腐敗問題比較嚴重的國家，一般都是預算不夠透明的國家。應該說，不是這些國家的領導人不重視腐敗問題，也不是懲治腐敗的措施不夠嚴厲，只因為沒有一個規范的和得到嚴格執行的法治化的預算，這才是所有問題的根源之所在。

中國預算透明的現狀

實事求是地說，目前我國還處于“前預算時代”，內部缺乏集中有效的控制，外部則缺乏立法機構的監督，信息的封閉性沒有根本改觀，責任難以落實到具體的機構和個人，導致財政效率低下，資金浪費極其嚴重，實際的財政收支和赤字水平總是大大超過預算限定的指標;有限的資源總是被大量分配到那些社會回報率低下的炫耀性(政績)項目上，而涉及民生的很多項目卻長期得不到充足的資金來源。

令人遺憾的是，像預算透明這樣一個與國家治理的理念、能力和水平密切相關的施政工具，卻是我國以往的制度改革多有忽略的領域。當我們打開一本政府公開的預算報告時，看到的只是不同類別支出的簡單羅列，看不出該項支出究竟要用在什么具體項目上，看不出各支出機構活動的性質，看不出各支出數字之間的鉤稽關系，看不出表格以外有沒有支出、有多少，都用在什么地方了。即便是人大代表或政協委員，也未能充分理解各項支出的實際意義究竟是什么，因為他們所能看到的，是一份遠非完整、準確的預算報告，而不是真正意義上的預算。

我國目前財政透明度程度與國際公認的規范相比差距很大，各主要指標幾乎都不符合IMF(國際貨幣基金組織)的最低標準。普華永道在2001年發布了關于“不透明指數”的調研報告，該報告選擇腐敗、法律、財經政策、會計準則與實務、政府管制等五個方面對“不透明指數”進行評分和排序，結果中國在被調查的35個國家和地區中“不透明指數”為87，被列為透明度最低的國家。10年過去了，這個排序并沒有得到明顯改觀。

由于預算不夠透明，約束力就打了折扣，所謂“預決算偏離度”問題就是其表現。2006年的政府預算報告，全國財政收入和全國財政支出分別為35423.38億元和38373.38億元。而在同年的政府決算報告中，上述兩個數字則被分別改寫為39373.20億元和41535.73億元。前者超出預算3949.82億元，后者超出預算3162.35億元，預決算收支的偏離度分別高達11.15%和8.24%。也就是說，預算沒有起到約制財政收支的目的。

問題是，“超收”并非2006年一年的特殊情形，至少從1994年起，年年“超收”，預算成了擺設。近年來更是越超越多，由超幾百億元到超數千億元，成了常態。2008年，全國財政收入61316.9億元，增長19.5%，比預算又超了2830.9億元。這說明每年3月人大開會全體代表舉手通過的預算對政府的財政收支幾乎完全起不到應有的約制作用，是一個可有可無的“軟”性預算。而預算執行過程中還有大量腐敗問題沒有解決，說明我們的預算制度存在根本性的問題。不對制度進行改革，構建陽光預算，無論多高級別的命令和多大權威的文件都于事無補。

在我國，預算就像一個巨大的資源池，各單位不斷地從這個池子里撈取資源，納稅人則要不斷給這個池子注入新的資源，而入場者并不需要提供其他的證明——比如它獲得資源后去做什么、做得將會如何等，只要它們具有公共機構和官員的身份，就可以獲得抽得一份的資格。既然事情如此簡單，每一級政府就都認為自己的支出活動越多越好，并極力爭奪更多的資源以實現更多更大的財政支出量，而不會去考慮這些支出究竟獲得了什么樣的效益，人民得到了多少福利的問題。隨著納稅人權利意識的覺醒、政府治理結構的改善，還納稅人以知情權，提高預算透明度，正在成為整個社會最關注、也最為迫切的問題。

促進預算透明化，相當于重新組合公共部門與企業和公眾的相互關系，從一個集權、封閉、控制、信息高度壟斷型的體制，轉向適應市場化改革和公民社會形成趨勢的適當分權、開放和信息分享的體制，稱得上是公共部門的一場自我變革。而且，預算透明度的改革還可能成為我國體制改革的一個出乎意料的突破口。正如溫家寶先生在2007年人大記者招待會上所說:讓正義成為中國社會的首要價值觀。推進預算透明，恰是維護社會公平正義底線的一項極有價值的改革。我們相信，未來一個民主法治的預算制度建立起來了，我國的政治體制改革也就取得了實質性進展。

預算信息公開的原則和內容

預算公開是一項事關重大的改革，其所涉及的內容應當是具體細致、真實可靠的，而不是籠統模糊、虛假含混的。目前我國已經加入通用數據發布系統，基本上能夠按照最低時限的要求發布數據，但存在明顯缺陷。預算報告里有政策重點的介紹，但缺乏詳盡的數量指標，人們難以對資金使用的績效進行評估;報告披露了既有債務指標，但數據不完整，且內外債采用的是不同的披露標準;或者有債務無定量分析，無定性判定，無財政風險評估等等。①概括地說，預算透明應秉持以下原則:

——公民有權知道政府如何使用財政資金，特別是當政府的決策涉及公民切身利益的時候;有權要求政府相關部門提供預算執行信息;有權獲知公務人員個人財產的相關資料。政府部門有責任和義務向前者提供相關信息，并對所公開信息的完整性、及時性和真實性作出承諾。

——預算信息公開是一般的、必須的、正常的，不公開是例外的、特殊的。也就是說，除法律規定的保密事項外，所有的財政預算信息應一律向社會公布。對于有爭議的不公開信息，政府相關部門有責任說明不公開的理由，必要時通過法律程序作出裁定。

——預算信息應涵蓋政府的全部財政收支活動，既包括預算內，也包括預算外;既包括年度預算和預算執行情況，也包括相關年度預算的比較信息、未來年度的預測情況和預算外資金的明細情況，以及與上述內容相關聯的所有統計資料和詳細說明等等。

——預算信息公開的時間、形式、頻率和詳盡程度等，須以滿足信息需求者行使法律賦予的權利和義務為原則。官方信息的保密程度，應限制在必要和合理的范圍之內，且保密界限的劃定也須經公民同意，通過法定程序予以確認。

——上述預算公開的所有方面都應有國家的法律和制度作保障，而不能只用類似新聞發布會的形式簡單應付。

預算透明，首先做到“看得到”，但僅有公開還不夠，還應該做到透明，讓人們“看得清”。公開了一部分而遮蔽了另一部分，人們還是無法了解預算的真實面貌，還是無法參與到國家的公共事務中。當然，預算透明度本身不是目的，而是一種促進效率、確保盡責的方法。正像有人說的，在公共財政體制下，預算透明度并不是解決全部問題的萬能良藥，但沒有透明度卻是萬萬不能的。

推動預算公開 人民代表大會責無旁貸

目前，我國人大每個預算年度介入預算審議的時間太晚，且對預算的修訂缺乏法律保障。根據1994年預算法，人大代表沒有預算修正權，要么整體通過，要么整體否決。既然不可能整體否決，就只好整體通過。人民代表大會是我國最高國家權力機關，是法律與分配的決定者，而政府是國家法律與國民收入再分配的執行者。如果最高權力機關對預算的態度過于隨意，不僅會弱化自身的權力，而且會使行政部門實際上集法律與分配的決定者與執行者于一身，這就為不合理法律的出臺和不合理的分配打開了方便之門，公民的利益將因此受到損害，而且這種損害又因為有了“經費保證”而變得愈加嚴重。

有鑒于此，財政、稅收的立法權應逐步由政府移向人大。因為如果政府財政機構本身是法律的執行者，同時是法律的設立者，集所有權力于一身，等于自己立法、自行執行，又自我監督，有悖于最基本的法律精神，也不符合“預算權在民”這一憲法的派生原則。

為了贏得公眾的信任，政府(這里指廣義的政府，指以履行政府職能而不是以盈利為其活動基本目標、承擔非市場領域內公共產品和公共服務的供給責任和收入再分配職能的實體)應把實現預算透明作為自己必須執行的法律義務，這一點也應在我國的相關法律中有明文規定，并對預算信息公開的形式等問題作出具體的說明。制定預算公開的相關法律，人大責無旁貸。

預算公開還涉及保密法的修訂問題。在我國，預算案對公眾從來就是保密的。1951年，中央人民政府頒布了《保守國家機密暫行條例》，按照這個條例，“國家財政計劃，國家概算、預算、決算及各種財務機密事項”都屬于國家機密。此條例后來廢止了，但是，將政府預算案看成是政府秘密的觀念，至今沒有消失。提供給代表的預算案上面標明“機密，會后收回”，對廣大民眾則仍然是完全保密的。公眾所能夠知道的僅僅是政府的預算報告，而不是預算案本身。預算公眾處于完全不知情的狀態中，而不公開、不透明的預算，何談參與?何談監督?何談信譽?

預算信息公開的主體不僅限于政府，每年1月前后開始，全國人大和地方人大的相關部門已經介入預算草案的編制程序，作為“知情者”，他們也有責任公開預算信息。這也是《預算法》里有所缺失的內容。順帶說一句，在我國，政府官員是“專業的”，而人民代表卻是“業余的”。由業余的監督專業的，顯然難有作為。預算治理當中的許多問題涉及人大制度更深層次的改革，應作進一步的研究。

長期以來，我國并不缺乏信息保密的法律，基層官員和普通民眾大都習慣于“為國家保守機密”，久而久之，形成了一種很難變更的思維方式和行為模式，所以總體來看，我們還缺少一個推行預算透明的制度環境，我們似乎久已習慣了暗箱操作。而透明度卻是個全新的事物，它不僅涉及規則的修改，也事關人們的價值觀念、法律意識、道德準則等，以致我們總是感覺到有某種強大的習慣勢力“變身”出來阻礙預算信息公開的步伐，這是預算透明度的推進之所以異常艱難的主要原因。而改變這種現狀也是人大應當承擔的任務。

近年來，廣東的預算改革探索一直走在全國前列，預算民主進程明顯比其他地方快。2007年廣東在省級部門預算草案的封面上去掉了“秘密”二字，代表可把“預算”帶回家閱讀，不必交回;2008年的預算草案變成了“電子書”，上網供代表查詢，且各支出列項由“類”到“款”更加細化。廣東的做法接近于規范的預算民主，應堅持下去，并向全國推廣。

應該說，預算確有復雜、繁瑣，專業術語多而看不明白的問題。每年的“兩會”上，代表、委員“看不懂”預算案是個老問題，至今沒有很好解決。審議預算是人大代表的職責所在，這就必須“看得懂”預算。對于預算草案的編制者來說，也應該主動給人大代表提供“看得懂”的材料。數據確實枯燥難懂，但并沒有高科技含量，用通俗易懂的漢語表達出來，應該是一個不難克服的技術問題，甚至相對說是一個簡單的問題。西方國家的議會、臺灣立法院的議員并沒有很高的專業水平，但并沒有妨礙他們認真討論預算案，相比之下，我們的人大代表和政協委員水平并不低。此外，僅有數字羅列的財政信息或預算報告確實讓人頭痛，但如果嘗試把預算數字細化到預算支出的具體項目(蓋樓、鋪路，架橋)，相信也就不會有人說“看不懂”了。

公民參與式預算需要制度支持

“參與式預算”改革原產生于巴西，近年來被我國一些地方引進，作為促進地方財政績效的試驗。在浙江、廣東、上海、湖南等地，民眾自覺融身其間、地方政府積極推進，已經取得初步成效。與三十年前改革發源于聯產承包責任制一樣，民間又一次走到了改革的最前列。

浙江新河等地的改革說明，地方政府必須有充分的自主性的財政資源，這樣，民眾參與協商資源配置才有意義，而一旦財政資源落實到地方了，民眾的切身利益就會與體制掛上鉤，人民也才會有熱情關注地方財政的預算問題。但也應看到，地方的改革只是一種體制外的民間試驗，沒有法律保障，也缺乏外界特別是政治層面的充分支持，現有財政體制與新河試驗的精神與內容相容配套的地方也不多。這種非制度化的試驗，只是暫時的現象，很難有可持續性效果，任何一位領導的更迭都可能使試驗半途而廢。

現在的問題是，在公民參與預算方面，民眾已經動起來了，基層政府也是積極的，而相關的全局性體制、政策還未真正建立起來。如果人民已經越來越多地進行參與式預算的實踐了，而政府卻未給予法律、政策和體制上的支持、幫助，而是由其“自生自滅”，那么，基層預算改革就只會“自滅”，而不會“自生”。

參與式預算代表著一種服務于自身價值和利益的機會，實施這種預算模式，政府執政的合法性、公民對政府決策和治理的認可度和遵從度會大大提升，官員們在民眾的參與和監督下改善其工作效益，并因此而增強其自身的“安全性”(因為不公開的、民眾不知曉的行政風險性更大)，財政資源的配置和使用也因效益的提高而有益于社會的和諧等等。

最后要說的是，在現代國家建設的歷史上，各國幾乎都以財政預算的改革作為突破口，中國也不應該例外。改革過了30年，中國又一次站在十字路口上，往前走，就要發揮人大的功能，推進預算的民主、法治、透明;往后退，就難免深陷于固有的困局之中。預算透明成為中國新十字路口的必然選擇。(作者為天津財經大學財政學科首席教授、博導)

注釋

①王滿倉，趙守國:“財政透明化背景下的政府治理變革”，《經濟學家》，2005年第4期，第96頁。