公共預(yù)算改革應(yīng)該如何推進(jìn)

【摘要】公共預(yù)算改革主要應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)目標(biāo):預(yù)算編制科學(xué)細(xì)化，預(yù)算信息得到充分反映;預(yù)算審查民主化、程序化，體現(xiàn)公眾參與和立法民意機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn);預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督科學(xué)化，廣泛化。預(yù)算公開(kāi)應(yīng)逐步推進(jìn)，當(dāng)前最有意義的是編制一份人大代表和普通民眾都看得懂的預(yù)算，逐步推動(dòng)預(yù)算改革的深化。

【關(guān)鍵詞】公共預(yù)算 改革 目標(biāo) 預(yù)算表

公共預(yù)算改革是當(dāng)務(wù)之急

一個(gè)國(guó)家的財(cái)政關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。國(guó)家的財(cái)政出問(wèn)題，可能導(dǎo)致政府和社會(huì)危機(jī)。如果一個(gè)國(guó)家的財(cái)政不講規(guī)矩、不以民為本，必定導(dǎo)致腐敗叢生、民怨鼎沸。英國(guó)貴族為了財(cái)政問(wèn)題與國(guó)王斗了半個(gè)世紀(jì)，斗出了一個(gè)“錢(qián)袋議會(huì)”的民主制度。后來(lái)英國(guó)人收稅遭到北美殖民地移民的反對(duì)，鬧出了一個(gè)獨(dú)立的美國(guó)。所以溫家寶總理說(shuō):“其實(shí)，一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度。在今后5年，我要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，讓人民的錢(qián)更好地為人民謀利益。”

早些年，中國(guó)政府沒(méi)有什么錢(qián)，緊巴巴地過(guò)日子，人們也就不太關(guān)心財(cái)政問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)政府的財(cái)富增長(zhǎng)卻出了許多怪事:一方面國(guó)家貧困地區(qū)的政府在向上要救濟(jì);另一方面卻蓋出了世界一流水平的政府辦公樓、豪華辦公室和城市大廣場(chǎng)。一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的政府可以把錢(qián)用來(lái)反復(fù)鋪設(shè)城市中豪華地磚的人行道;另一方面又發(fā)動(dòng)希望工程捐款給郊區(qū)的孩子上學(xué)。一方面政府的大小官員，從國(guó)家的部長(zhǎng)到縣級(jí)的小科長(zhǎng)大多都配有專(zhuān)車(chē)(而世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家也沒(méi)有給部長(zhǎng)以下的官員配專(zhuān)車(chē))，每年花費(fèi)大量的財(cái)力;另一方面公共醫(yī)療服務(wù)嚴(yán)重不足，很多的農(nóng)民包括普通市民因看不起病、治不起病而過(guò)早死亡。一方面每年官員公款消費(fèi)和公費(fèi)出國(guó)花費(fèi)數(shù)千億，另一方面我國(guó)的社會(huì)保障制度遲遲得不到完善。中國(guó)已成為世界第三大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，應(yīng)該說(shuō)，政府不是沒(méi)有錢(qián)解決民生問(wèn)題，但為什么一些人的基本生存狀況并沒(méi)有得到應(yīng)有改善呢?問(wèn)題出在哪里呢?

問(wèn)題就出在國(guó)家沒(méi)有建立公共財(cái)政、法治財(cái)政、民主財(cái)政和透明的財(cái)政。在一個(gè)花錢(qián)不受民主程序決定、民眾監(jiān)督和法律有效約束的情況下，國(guó)家財(cái)政資金實(shí)質(zhì)上是政府決定怎么花就怎么花。這個(gè)邏輯一定是:政府有錢(qián)首先把政府官員自己的待遇提高，政府公務(wù)人員先漲工資加福利、住上好房子等;然后再把所在的城市、道路和環(huán)境等門(mén)面弄好。最后才考慮普通老百姓的事，教育、醫(yī)療、環(huán)保和社會(huì)保障等。在沒(méi)有民主約束情況下，如果財(cái)政資金不是按這個(gè)公式進(jìn)行安排的話，那么大量的錢(qián)也會(huì)被那些“掌錢(qián)部門(mén)”濫用于上述方向。

可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)突出的問(wèn)題，貧富差距拉大特別是貧困者缺少保障，是因?yàn)槿鄙倜裰鞯念A(yù)算決策制度;政府官員的嚴(yán)重腐敗貪污浪費(fèi)，也是缺乏預(yù)算的法制約束和公開(kāi)透明的公共預(yù)算;我國(guó)可能還潛藏著財(cái)政黑洞和金融風(fēng)險(xiǎn)，也與財(cái)政缺乏嚴(yán)格的法制約束有關(guān)。這些問(wèn)題都會(huì)嚴(yán)重影響到社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。中國(guó)公共預(yù)算改革勢(shì)在必行。

如何推進(jìn)公共預(yù)算改革

近兩年來(lái)，來(lái)自納稅人對(duì)預(yù)算的興趣和對(duì)預(yù)算知情權(quán)的要求越來(lái)越強(qiáng)烈，人們要求預(yù)算公開(kāi)和監(jiān)督預(yù)算的大潮已不可擋，中央政府也已經(jīng)承諾要逐步公開(kāi)預(yù)算，并進(jìn)行財(cái)政改革。從1999年中國(guó)政府開(kāi)始進(jìn)行公共預(yù)算制度的改革，如建立以部門(mén)為基礎(chǔ)的部門(mén)預(yù)算編制改革，對(duì)預(yù)算進(jìn)行細(xì)化;實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付的財(cái)政體制改革，以統(tǒng)一政府的收支，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)控;建立集中型國(guó)庫(kù)管理體制基礎(chǔ)上的政府采購(gòu)制，以防止資金的濫用;2007年又進(jìn)一步推出了政府收支分類(lèi)改革和細(xì)化預(yù)算編制的改革等。但是，這些改革主要以加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的行政內(nèi)部控制為目標(biāo)，是政府自身的“自我革命”。

然而，公共預(yù)算的改革靠政府“自我革命”是不夠的。政府總是不愿放棄自己對(duì)財(cái)政的控制權(quán)。要改革公共預(yù)算，必須真正建立起對(duì)預(yù)算的硬約束，實(shí)行預(yù)算的公共責(zé)任;必須強(qiáng)化外部力量對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，將預(yù)算過(guò)程納入政治控制過(guò)程。這就是要推進(jìn)公共預(yù)算的民主化和透明化改革。

在政府自我改革的同時(shí)，也進(jìn)行了一些加強(qiáng)外部監(jiān)督控制的改革。1994年，《預(yù)算法》的頒布在一定程度上為建立一個(gè)新的預(yù)算體系奠定了法律基礎(chǔ)。但現(xiàn)在已不能完全適應(yīng)公共預(yù)算改革的需要。當(dāng)時(shí)的改革包括:一是1999年，全國(guó)人大常委會(huì)作出《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》;并在全國(guó)人大常委會(huì)成立了協(xié)助人大進(jìn)行預(yù)算審查的工作機(jī)構(gòu)——預(yù)算工作委員會(huì)，以加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算審查的能力。二是改革了預(yù)算審查程序，使人民代表大會(huì)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)提前對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行預(yù)審。現(xiàn)在政府預(yù)算要提前一個(gè)半月交人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委進(jìn)行初步審查，根據(jù)委員會(huì)的審查意見(jiàn)，再由全國(guó)人大進(jìn)行審查批準(zhǔn)。預(yù)算審查的重點(diǎn)環(huán)節(jié)放在財(cái)經(jīng)委和預(yù)工委進(jìn)行的審查上。三是實(shí)施審計(jì)法，人大常委會(huì)要求政府審計(jì)機(jī)關(guān)每年向它報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。有的地方的人大財(cái)政委員會(huì)還建立了與政府財(cái)政部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行信息的電腦聯(lián)網(wǎng)，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度。

這些改革有助于人民代表大會(huì)從外部對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行政治控制，進(jìn)而有助于增加政府預(yù)算的公共責(zé)任，促進(jìn)預(yù)算民主。但是，人大沒(méi)有真正擔(dān)任預(yù)算審查的角色，仍然是形式上的審查。人大也缺少預(yù)算審查能力。最重要的是預(yù)算仍然沒(méi)有公開(kāi)和透明。最近，在一些推動(dòng)公共預(yù)算公開(kāi)人士的強(qiáng)烈呼吁下，廣州市政府才第一次公開(kāi)預(yù)算，推倒了預(yù)算是“國(guó)家機(jī)密”的多米諾骨牌。預(yù)算公開(kāi)進(jìn)入公眾視野，真正的公共預(yù)算改革才開(kāi)始。

筆者認(rèn)為，真正的公共預(yù)算改革是把預(yù)算作為一個(gè)公共過(guò)程，把預(yù)算作為最重大的公共政策制定，應(yīng)有公眾參與、立法機(jī)關(guān)民主審查批準(zhǔn)，公開(kāi)透明，專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)和民眾都可以監(jiān)督的公共過(guò)程。因此，公共預(yù)算應(yīng)遵循科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、陽(yáng)光財(cái)政的精神。我國(guó)當(dāng)下的公共預(yù)算改革主要應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)目標(biāo):預(yù)算編制的科學(xué)細(xì)化，預(yù)算信息應(yīng)得到充分反映;預(yù)算審查的民主化和程序化，體現(xiàn)公眾參與和立法民意機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn);預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的科學(xué)化，廣泛化。這也是改革的三個(gè)方面。這項(xiàng)改革是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程，始終貫穿公開(kāi)透明。具體來(lái)說(shuō):

首先，要編制一套科學(xué)、詳細(xì)的預(yù)算報(bào)表。要在國(guó)內(nèi)收支分類(lèi)改革的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外預(yù)算編制的經(jīng)驗(yàn)，研究一套適合我國(guó)的科學(xué)分類(lèi)的預(yù)算編制表，充分反映公眾所需要的預(yù)算信息，每筆資金都有清楚的安排，預(yù)算具有可理解性，使人大代表和公眾都能看得懂。還要實(shí)行以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制方法。其次，要建立一套以人大批準(zhǔn)審查預(yù)算為基礎(chǔ)的、程序化的、有公眾參與的民主審查預(yù)算的制度。在審查批準(zhǔn)程序中，要有人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的提前介入審查，有公眾參與的程序安排，對(duì)重要的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行論證和公開(kāi)聽(tīng)證。審查批準(zhǔn)預(yù)算時(shí)應(yīng)安排代表對(duì)預(yù)算的專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)，有專(zhuān)門(mén)充分的討論甚至辯論，并且代表有對(duì)預(yù)算提出修正權(quán)的權(quán)利。這個(gè)環(huán)節(jié)主要是做到審查批準(zhǔn)程序化和民主化。第三，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，使之更加科學(xué)規(guī)范和具有可操作性。建立對(duì)部門(mén)預(yù)算的績(jī)效評(píng)估制度，需要設(shè)置一套科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的調(diào)整變更要報(bào)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)人大批準(zhǔn)，要使這些監(jiān)督從形式變成有效的制度。要加強(qiáng)審計(jì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，媒體和公眾都可以通過(guò)預(yù)算的公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的全民監(jiān)督。所以，整個(gè)改革體現(xiàn)公開(kāi)透明，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政。

以上公共預(yù)算改革都是當(dāng)下中國(guó)可以進(jìn)行的，也是目前上海閔行區(qū)正在進(jìn)行的改革。閔行區(qū)用了三年時(shí)間逐步從事這一改革，改革的效果是明顯的，這說(shuō)明國(guó)內(nèi)完全可以進(jìn)行這一改革。

當(dāng)前推進(jìn)公共預(yù)算改革的突破口

公共預(yù)算改革是一個(gè)系統(tǒng)的改革，一下全面推進(jìn)可能會(huì)引起人們的擔(dān)心，有關(guān)政府部門(mén)也不會(huì)愿意進(jìn)行公共預(yù)算改革。從一些預(yù)算民間人士要求預(yù)算公開(kāi)的情況看，公共預(yù)算改革是非常艱難的，會(huì)遇到“掌錢(qián)者”的抵制。所以，改革應(yīng)逐步推進(jìn)，并從可行、薄弱的環(huán)節(jié)入手。

當(dāng)下預(yù)算公開(kāi)已經(jīng)成為公眾輿論的焦點(diǎn)，預(yù)算是“國(guó)家機(jī)密”的這扇門(mén)已經(jīng)被打開(kāi)，全國(guó)的預(yù)算公開(kāi)只是時(shí)間問(wèn)題，是預(yù)算信息的充分程度問(wèn)題。這就是公共預(yù)算改革的突破口。預(yù)算公開(kāi)以后，馬上暴露出新的問(wèn)題是預(yù)算難以被公眾理解，很多公眾關(guān)注的預(yù)算信息沒(méi)有明確、充分的反映。對(duì)這些預(yù)算信息的進(jìn)一步追問(wèn)，必然促使預(yù)算編制的進(jìn)一步細(xì)化、透明。在當(dāng)前情況下，讓人大真正發(fā)揮對(duì)預(yù)算審查作用是不太現(xiàn)實(shí)的，這涉及對(duì)從人大代表的產(chǎn)生到人大會(huì)期的一系列人大制度的改革。目前人大只能發(fā)揮有限的作用。但是，只要預(yù)算細(xì)化、充分，即使人大會(huì)議沒(méi)有時(shí)間、人大代表沒(méi)有能力審議，媒體和廣大關(guān)心預(yù)算改革的人士也會(huì)形成一種有力的監(jiān)督力量，從而推動(dòng)預(yù)算改革深化，從公開(kāi)走向公眾參與預(yù)算。

因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前，編制一份人大代表和普通民眾都看得懂的預(yù)算是最有意義的，并且它只是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題。下面是我們?cè)O(shè)計(jì)的政府應(yīng)向人大提供的預(yù)算表格(見(jiàn)前頁(yè)附表)。這張表分四個(gè)層次，第一個(gè)層次是一級(jí)政府部門(mén)預(yù)算總表，反映黨委、人大、政府、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)的預(yù)算項(xiàng)目的總體情況。第二層次是政府各部門(mén)的預(yù)算信息，也是那些項(xiàng)目。第三層次是各部門(mén)的詳細(xì)預(yù)算支出表，這張表不必提交人大代表，但可以提供電子查詢(xún)。這是避免預(yù)算信息太多、太細(xì)，而不利于公眾了解預(yù)算。這樣使預(yù)算信息分層次，經(jīng)過(guò)過(guò)濾把重要的、公眾關(guān)注的信息充分反映。

公共預(yù)算改革是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程，這里所提供的樣本將有助于在預(yù)算信息公開(kāi)后，使預(yù)算具有可讀性。(作者為中國(guó)政法大學(xué)教授、博導(dǎo)、憲政研究所所長(zhǎng))

延伸閱讀

上海閔行區(qū)公共財(cái)政改革經(jīng)驗(yàn)談

2007年，上海市閔行區(qū)政府與中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所、財(cái)政部財(cái)科所公共財(cái)政預(yù)算改革課題組就公共預(yù)算制度改革展開(kāi)合作，開(kāi)始探索推行系統(tǒng)性的財(cái)政預(yù)算改革。此次改革以公共財(cái)政理念為出發(fā)點(diǎn)，在形式上表現(xiàn)為人大對(duì)政府預(yù)算的審查監(jiān)督，在內(nèi)容上體現(xiàn)為財(cái)政資金的合理支出。

做實(shí)人大預(yù)算審查改革是閔行區(qū)公共預(yù)算改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。審查政府預(yù)算，是憲法和法律賦予各級(jí)人大的職權(quán)。不過(guò)由于人大會(huì)期過(guò)短而且預(yù)算信息過(guò)于簡(jiǎn)單、不明確，以往的人大預(yù)算審查，常常流于形式化、表面化和走過(guò)場(chǎng)。2008年1月的閔行區(qū)四屆人大三次會(huì)議上，人大常委會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)把整個(gè)2008年的政府財(cái)政預(yù)算細(xì)化。以往每個(gè)人大代表只能看到一份預(yù)算報(bào)告和一頁(yè)紙的預(yù)算安排表，現(xiàn)在每個(gè)代表收到一本綠皮的、由再生紙印刷的、358頁(yè)的財(cái)政預(yù)算詳表。為了能讓代表充分審議預(yù)算，閔行區(qū)采用了讓常委會(huì)提前審預(yù)算，特別是發(fā)揮專(zhuān)門(mén)委員會(huì)作用，提前介入審議預(yù)算等措施，充分保證預(yù)算審議時(shí)間。另外一個(gè)重大改革，是由人大進(jìn)行預(yù)算的公開(kāi)聽(tīng)證，由相關(guān)政府部門(mén)和財(cái)政局的官員向聽(tīng)證代表陳述政府的預(yù)算資金怎么花，以及花錢(qián)的理由和依據(jù)，并接受公眾的詢(xún)問(wèn)甚至質(zhì)疑，這充分推動(dòng)了預(yù)算的公開(kāi)、透明、民主改革。閔行區(qū)預(yù)算改革的另一重點(diǎn)是公眾參與，公開(kāi)透明。2008年8月財(cái)政局將6個(gè)部門(mén)的預(yù)算公布在網(wǎng)上，讓民眾發(fā)表意見(jiàn)。在預(yù)算編制階段就有公眾的參與，這在國(guó)內(nèi)很少見(jiàn)。

加強(qiáng)對(duì)政府執(zhí)行預(yù)算的監(jiān)督是預(yù)算改革的另一重要環(huán)節(jié)。政府花錢(qián)后取得了哪些效果，這些支出是否值得?是否有效率?這需要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。在這方面，閔行區(qū)做了一個(gè)重大改革，就是以結(jié)果為導(dǎo)向編制預(yù)算，預(yù)算要以結(jié)果實(shí)現(xiàn)程度來(lái)判斷完成與否。舉例來(lái)講，過(guò)去某勞動(dòng)保障部門(mén)培訓(xùn)下崗職工提高就業(yè)率，預(yù)算編制100萬(wàn)，年終沒(méi)超，就算完成了預(yù)算。而這100萬(wàn)花出去后，效果怎么樣，有多少職工提高了工作技能、重新上崗……這些均不知道。而以控制結(jié)果為導(dǎo)向編制預(yù)算，就是預(yù)算中寫(xiě)出最終的目標(biāo)，花100萬(wàn)，就要培訓(xùn)1萬(wàn)人，最終使2000人就業(yè)。如果年終實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)，預(yù)算就是比較成功的，否則即使沒(méi)超支，也不算完成了預(yù)算。

要發(fā)揮公共財(cái)政的作用，著力改善民生，打造民生財(cái)政，就必須進(jìn)一步推進(jìn)公共預(yù)算管理方式的改革，這是閔行區(qū)在對(duì)財(cái)政預(yù)算體制改造過(guò)程中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，如何讓更多人參與，更多的人看明白，真正把政府的錢(qián)包亮給百姓看，是閔行區(qū)財(cái)政預(yù)算體制改革不斷探索的方向。(據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》等資料整理)