宏觀戰略思維鑄就經世致用之策

【摘要】《降低和優化政府成本》一書圍繞政府的制度成本、決策成本、運行成本、公信力成本、政府會計、國庫集中支付、電子政務和績效預算八個方面進行了深入淺出而精辟的闡述，并對降低政府成本提出了全面具體、有針對性和可操作性的對策。

【關鍵詞】政府成本 宏觀思維 經世致用

當前，隨著我國改革開放戰略的發展和深化，社會主義市場經濟已初具規模，經濟體制改革成就斐然，但政治體制改革卻相對滯后，計劃經濟體制下的陳舊觀念還在時刻影響著政府的治理和運行。政府管理效率低下，管理成本連年攀升，政府占用的資源過多等，已影響到社會主義市場經濟的健康發展。國家行政學院許正中教授和財政部行政政法司副司長張更華同志合著的《降低和優化政府成本》一書(此書已由國家行政學院出版社出版)圍繞政府的制度成本、決策成本、運行成本、公信力成本、政府會計、國庫集中支付、電子政務和績效預算八個方面對如何降低政府成本進行了深入淺出而精辟的闡述，立意高遠且政策措施到位。

一般人看問題，或者很難把問題看得透徹，或者很難宏觀上把握問題的全貌，這有如對“點”和“面”的理解和把握，而能同時理解和把握“點”和“面”的人可以說是寥寥無幾。政府成本是什么?有的人可能回答:不就是政府花的錢嗎?這答案不能說完全錯誤，但只是答對了一部分。看完《降低和優化政府成本》，讀者會發現原來還有制度、決策和政府公信力等方面的隱性成本，而且背后還隱藏著許許多多政府管理上的問題。發現問題已相當不易，能把問題如數家珍來剖析并逐一提供對策更是難上加難。沒有對問題的深入分析和宏觀戰略思維應該是無法做到的，這也體現出了作者深厚的學術理論功底和多年的行政管理研究經驗。

體現了對政府成本研究的理論高度與前瞻性

本書體現出作者對政府成本研究的理論高度和前瞻性。國家競爭力的測度和影響因素、政府公信力與社會復合資本累積機制、國庫集中收付與財政透明度、信息化與電子政務、績效預算對政府成本的控制閥作用等新理論在本書中一一得到了詳盡的剖析。例如在分析法治和人治兩種不同的政府治理理念決定著政府運行成本的大小時，作者指出，法治偏重于龐大的法律組織，人治需要投資龐大的官僚組織。法治主要是靠外在的政治法律制度的強大威懾力來約束人們的行為，使其符合政府管理的需要。在法治的條件下，一整套剛性的法律制度、法律規范和國家機器的強制推行以及建立完備的法治模式，都要消耗一定的資源。在人治模式的政府治理中，要維持統治者的權威不受外來威脅而動搖，強大而有力的官僚體系是不可或缺的，這需要政府支付龐大的官僚體系的組織成本、執行成本和監督成本。人治權威的維持成本要大大超過法律的強制成本，由于統治者決策失誤帶來的社會動蕩成本和學習成本也是法治模式所沒有的，所以，法治是政府治理的發展趨勢。

作者在研究政府轉變職能的難度時溯源到了中國傳統文化，引用了世界著名漢學家、美國哈佛大學教授費正清的研究，把我國的傳統文化描述成典型的“水稻文化”，指出這一文化對我國的制度、價值觀和社會具有某種“核心作用”以及與這種文化相適應的經濟制度帶來的惰性。很多人彎腰弓背的勞作變成了公認的常規，旨在節省勞動力的發明活動則是鳳毛麟角。一年一年地就形成了中國人“君子安貧，達人知命”的傳統，人們不善于獨立思考、習慣于對群體和政府的依附。作者認為我國的政府和公民都習慣于計劃經濟式和行政命令式的習慣思維，極大地增加了政府轉變職能的難度。另外，書中“政府超市”、“決策聽證”、“政府悖論”、“數字地球”和“專業化制衡”等等概念開闊了甚至是最挑剔的讀者的眼界。

對中國目前政府成本的現實判斷準確而全面

作者對我國當前的制度成本、決策成本、政府運行成本和公信力成本等都有深入的分析。例如，在研究我國政府制度成本時，從四個方面闡述了制度設計問題導致政府成本增加的情況。首先從資源配置角度來看，我國的政府與市場之間大量地存在“缺位”、“越位”和“錯位”的現象，政府與市場的邊界混亂，導致資源配置效率低下。其次，認為我國傳統社會的宗法制度客觀上形成了我國“強政府、弱社會、虛化個人”的基本格局，使得政府與個人、社會的邊界模糊，導致社會運行效能較低。然后，論述我國始終沒有建立起權力制衡機制，使得官員自主裁量權過大。最后，認為我國不少政府管理制度帶有臨時性、應急性特點，沒有經過深思熟慮、周密規劃，政出多門，甚至會出現相互矛盾的嚴重問題，制度設計缺乏科學性，導致政府成本升高。

在分析我國政府運行成本存在的問題時，指出政府成本的總量過大和結構中人力成本比重較大:“2004年，我國有4500多萬行政官員和公共事業單位人員要靠國家財政供養。按該年黨政機關10043元的平均工資及為其提供的辦公設施、住房、醫療保障、養老保險等，若將這些考慮進去，每增加一個人，一年至少財政支出2萬元。據此推算，近年來財政每年需要增加工資性支出達900億元，占國家新增財力的60%。”“1978年，政府機關人員占總從業人員的比例為1.16%，2001年上升到15.1%，增長13倍。”“文山會海”、“上面來一個，下面陪一桌”，政府公款吃喝接待費用高直接導致了政府運行的高成本。既有詳細的數據分析又有定性的經驗分析，讓讀者能容易而且全面地理解當前政府成本的問題。

對全球先發國家治理經驗的借鑒得當

在論述國外制度創新經驗時，該書分析了以美國為代表的一些國家在三大領域推進政府管理改革:功能定位市場化、政府服務輸出市場化和內部管理的放松規制取向，1993年克林頓總統的“聯邦政府內部革命”以及西方國家學習型政府的實踐。在分析國內外電子政務對于政府改革與發展具有催化作用時，說到了以流程為中心重建政府組織的變化:以流程為主代替分工、決策點置于工作進行處、以扁平式組織結構代替分權化組織結構、管理人員由監督者變為教練等理念，認為電子政務是建立在信息科技和管理“雙輪驅動”基礎上的。

特別是在借鑒美國、英國和澳大利亞三國以績效預算降低政府成本的實踐時，該書介紹了各國績效預算改革案例的方法和取得的成果。對美國的績效預算改革研究了副總統戈爾的“重塑政府運動”和《政府績效與結果法案》，以及布什總統將私營部門的績效管理理念引入聯邦政府管理的降低政府成本實踐，使得“2000年美國聯邦支出降到了GDP的19%，達到了1970年的水平;聯邦人員減少了36.5萬人，聯邦雇員比例降到了1933年以來的最低水平”。英國績效預算評估改革從以經濟效益為中心轉為以服務質量和顧客為中心的績效評估，以及財務管理新方案中設立經濟、效率和效益3E的標準體系，也為英國在1994年到1998年節約了72900萬英鎊。澳大利亞的預算權責制改革將政府各部門的業務劃分為由政府承擔的核心業務和由私人承擔的非核心業務，并確立了政府與各部門之間的商業化運作關系，使得“澳大利亞公共部門的員工總數從1986年的180893人下降到了2002年的12350人”，精簡政府的同時改善了政府的財政績效。可以說，書中每一個專題模塊都有國際上先發國家加強政府治理和降低政府成本的先進經驗，讓讀者大開眼界。

提出全面具體和具有可操作性的對策

在對策方面，該書提出的對策既全面具體，又具有針對性和很好的可操作性。例如在第七章論述構建我國國庫集中收付體系降低成本時，從專業化制衡政府的管理架構、降低政府成本和風險、科學理財預防腐敗、健全法規體系、改革會計核算辦法、國庫業務電子網絡化和健全監督制約機制七個方面進行全面和具體的論述。其中提出需要修訂《中華人民共和國國家金庫條例》等法規，政府會計逐步引入權責發生制以及財政部門、人民銀行、審計部門要配合聯動共同構筑嚴密的監督制約機制的對策都非常具體。在第四章構建政府運行成本專業化制衡制度框架的分析中指出，專業化制衡包含三個層次的體系:“信息流、資金流和物流”三分離制衡;預算、政府績效、政府會計的協調制衡;預算立法機構、預算執行機構與預算績效評估機構的制衡。三個體系逐層遞進，共同構成我國政府成本控制的專業化制衡體系，這些思想對策也都很精辟。

在論述控制政府決策成本的對策建議中提出:以決策法制化、民主集中制和責任追究制來加強和完善政府的決策機制和制度保障;以聽證會擴大民眾對政府決策的參與程度;因地制宜擴大基層政府決策權;尊重市場選擇和自然選擇的科學性;發揮非政府組織對政府決策的作用;提高政府對危機的處理能力;發揮科學技術在政府決策中的作用;重視降低政府決策成本的配套措施的建立和完善等。這些對策即全面又具體，對降低政府成本實踐應該有很好的現實指導意義。

該書文筆流暢灑脫，內容通俗易懂。作者融政、經、史、管于一體，看似在寫政府成本，實則在寫社會演變及國家治理方略，讀后讓人很受啟發。作者指出，“任何一項改革若只考慮單項突破，要么社會發展出現斷裂，要么這次改革的成果成為下一次改革的對象。”立意高遠而寓意深刻，體現出作者的宏觀戰略思維。閱讀此書不僅能使讀者對當前我國政府成本過高的原因有全面和深刻的認識，而且對讀者的宏觀思維能力也是很好的鍛煉。(作者為天津大學管理學院教授、博導)