未來公共財政制度改革的方向和重點

【摘要】經過30多年的財政管理體制機制建設，現已建立起了基本符合社會主義市場經濟體制要求的公共財政制度體系，為我國社會經濟事業全面發展提供了制度保障。但由于受當前金融危機的影響，我國公共財政制度還需要不斷完善，去適應經濟形勢變化的需要。

【關鍵詞】公共財政制度 改革方向 改革重點 稅制調整 預算管理

改革開放伊始，伴隨著經濟管理體制改革的步伐，我國對高度集權的財政管理體制實施了漸進式的改革，經過30多年的財政管理體制機制建設，現已建立起了基本符合社會主義市場經濟體制要求的公共財政制度體系，為我國社會經濟事業全面發展提供了制度保障。當前，一方面，我國經濟在經歷了新世紀首次金融危機后仍實現持續、快速增長;另一方面，金融危機后我國經濟實力將顯著提高，而且我國經濟融入世界經濟一體化進程加快，我國經濟增長必然面臨難得的發展機遇和更為嚴峻的挑戰，客觀上要求公共財政制度不斷完善，去適應這一新形勢變化的需要。因此，要使公共財政制度成為促進我國社會經濟發展的助推器，未來公共財政制度還須在省以下財政體制、結構性稅制調整及預算管理的精細和民主等方面深化改革。

推動省以下財政體制的改革

20世紀80年代，為適應我國經濟體制改革的客觀需要，從1980年起，國家實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制，俗稱“分灶吃飯”體制，開啟了中央政府與地方政府之間實行財政分權的大門，極大地調動了地方政府理財的積極性，地方政府財力大幅度提高，為地方社會經濟發展提供了財力支持。隨著我國稅制的建設和發展，特別是經過1983年、1984年兩步“利改稅”后，稅收成為國家財政收入的主要形式。因此，國家決定從1985年實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政管理體制，試圖從劃分稅種上規范和理順中央政府與地方政府的財政分配關系。1988年，企業承包經營責任制作為企業經營的一項基本制度被確立下來，為配合企業承包經營責任制的推行，我國實行多種形式如收入遞增包干辦法、總額分成辦法、總額分成加增長分成辦法、上解額遞增包干辦法、定額補助辦法的財政“大包干”體制，使企業在利潤分配中得到更多的份額，政府在利潤分配中得到的份額減少。從這三次財政管理體制改革來看，其共同的特征是擴權讓利，結果導致中央財政收入占全國財政收入的比重和全國財政收入占GDP的比重分別下降至30%和11%的水平，嚴重影響了各級政府財力的增長和弱化了中央政府的宏觀調控能力，不利于進行市場取向的經濟體制改革。于是，在1992年黨的14大提出建立社會主義市場經濟體制的目標后，為了解決各級政府財力過少和中央財政宏觀調能力削弱問題，從1994年起，實施分稅制財政體制改革，并且這一體制實行一直延續至今。實踐證明，實施這一體制是卓有成效的，如2009年中央財政收入占全國財政收入的比重為54%左右，全國財政收入占GDP的比重達到20.4%。

1994年的分稅制改革，確立了中央政府與地方政府之間財政分配關系的基本框架，而其中如何完善中央政府與地方政府之間財政轉移支付制度一直是這一體制運行的核心環節。因為我國區域經濟發展很不平衡，由此所造成的地方政府間財力差距也十分懸殊，如果沒有一套完善的財政轉移支付制度予以調節地方政府間財力分布格局，就很難實現基本公共服務均等化的社會目標。在實施這一體制的過程中，由于我國對中央政府與地方政府間財政轉移支付制度的不斷調整和完善，盡管省級政府間的財力差距依然很大，但省級間人均政府財力的差距卻在縮小，這對各地實現基本公共服務均等化具有積極地促進作用，表明分稅制的實施，有利于平衡省級間政府財力和推動實現基本公共服務均等化的社會目標。應該看到，通過分稅制的實施，主要解決了省級間政府財力的分配問題，卻忽視了省級以下政府之間財政分配關系的調整，因為省級以下政府級次多，政府財力流轉環節自然就多，而且省以下區域經濟發展也很不平衡，導致省以下政府財力分布依然很不平衡。正是由于省以下政府財力差距懸殊，這就使得各個地方提供的基本公共服務水平存在很大差異。因此，在近年來加大民生財政制度建設的背景下，要實現全社會基本公共服務均等化的社會目標，在不斷完善的中央政府與地方政府之間財政轉移支付制度的前提下，未來對地方政府間財政分配關系的改革方向是繼續推進和深化省以下政府財政體制的改革。

長期以來，我國省以下財政管理體制是以“省管市—市管縣—縣管鄉”的基本架構來設計的，實踐證明，在這一體制架構內對財政資金的撥付和上解所產生的根本缺陷是管理層次多，導致財政資金被截留的現象十分嚴重和財政資金運行效率低下。為消除這一體制的積弊，從2002年起，我國在部分省推行省直管縣財政體制改革試點，鑒于省直管縣財政體制改革是一項非常復雜的系統工程，不可能一蹴而就，必須循序漸進。到目前為止，基本形成三種改革模式:浙江模式、湖北模式和廣東模式。2009年國家又明確提出全面建立省直管縣財政體制的目標，并先將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍，積極穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，探索省直管縣財政管理體制的新模式。由于我國東、中、西部地區差異比較大，各地社會經濟發展情況也千差萬別，不可能搞一種模式，而且推行省直管縣財政體制改革要從當地實際情況出發，因地制宜，穩步實施。因此，未來財政管理體制改革的重點是全面推進省直管縣財政管理體制改革。

推進結構性稅制改革

1978年以來，我國稅收制度的改革主要集中在調整國家與企業的分配關系上，旨在構建符合社會主義市場經濟要求的復合稅制體系，充分發揮稅收對國民經濟運行的調控作用。因此，為適應我國對外開放初期引進外資和開展對外經濟合作的需要，從1980年9月到1981年12月，五屆人大先后通過了《中外合資經營企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《外國企業所得稅法》，初步建立了一套涉外稅收制度。在涉內稅收方面，繼續沿襲征收1973年確立的工商稅。此后隨著企業經營體制的改革，為規范國家與國有企業的分配關系，在1983年和1984年，國務院決定在全國實行第一步和第二步利改稅改革和工商稅制改革，基本確立了改革開放以后的我國稅制體系的基本框架。1991年，七屆人大四次會議將中外合資企業所得稅法與外國企業所得稅法合并為外商投資企業和外國企業所得稅法，統一了外資企業所得稅，為將來與內資企業所得稅合并做準備。1994年，為配合分稅制財政管理體制的實施，我國對工商稅制進行了自建立新中國以來最為深刻的一次改革，至此，適應社會主義市場經濟體制要求的稅制體系全面建立。進入21世紀，在經濟全球化進程明顯加快和我國加入WTO的背景下，為適應世界各國新一輪稅制改革的變化，按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，我國積極穩妥地推動新一輪的稅制改革，主要是:2004年在東北三省試行增值稅轉型試點、2005年改革出口退稅機制、2006年全面取消農業稅、2006年完善消費稅、2008年統一企業所得稅、2006年和2008年兩次提高個人所得稅免征額。2008年9月以后，面對洶涌而來的世界金融危機，國家果斷實施積極財政政策應對金融危機對我國經濟運行的沖擊，大規模、高密度地實施結構性的稅制調整:多次提高出口退稅率、減免房地產稅收、降低汽車購置稅率、實行證券交易印花稅單邊征收、開征燃油稅和實施消費型增值稅等，在不足半年的時間里，如此密集地進行稅制調整實屬罕見，彰顯政府助推產業結構調整和促進經濟增長的意圖和信心。

眾所周知，2007年初爆發的美國次貸危機已經演變成為波及全球的金融危機，它對我國經濟運行的沖擊在2008年下半年開始顯露，我國從2008年9月開始，及時調整宏觀經濟政策取向，果斷實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，力挽我國經濟下滑態勢，使我國經濟在2009年2月探底后，開始出現回升。到2009年下半年，我國經濟企穩回升勢頭強勁，經濟總體回升向好，2009年經濟增長達到8.7%，實現預期目標。業已表明，此次金融危機最困難的時期已過，2010年我國經濟面臨世界各國經濟復蘇后的新格局，再像加入WTO以后持續7年之久的外貿進出口井噴式增長的情景已經不復重現，全球性的能源緊張、氣候變暖、就業問題引發的貿易保護主義及主要發達國家的經濟發展戰略的調整，使得我國經濟增長模式必須與時俱進地進行戰略性調整。因此，為了激勵企業自主創新，支持企業參與國際競爭，增強企業在國際競爭中的能力，積極開拓國內國外兩個消費市場，尤其是擴大我國的農村消費市場，這就需要在保持現行稅制體系基本不變的情況下，繼續對現行稅制實施結構性調整。

毫無疑問，在經歷了此次金融危機以后，中國經濟將進入新一輪增長周期，在面對商品、勞務、資本及人才要素流動進一步提高，中國經濟融入世界經濟步伐明顯加快，中國經濟實力顯著上升的背景下，如何使我國的稅制不僅能夠適應社會經濟發展的客觀要求，而且使其更加具有彈性和國際競爭優勢，是未來進一步深化稅制改革的基本出發點。因此，未來中國稅制改革的重點是:第一，完善個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制度。可以預見，我國的個人所得稅在不久的未來會成為我國的主體稅種，把現行分類所得稅制度漸進改革為綜合和分類相結合的個人所得稅制度，是順應時代發展，進行結構性稅制改革的客觀要求。第二，穩步推進物業稅。按照公共產品理論，地方政府是提供地方性基本公共服務的主要責任主體，如果地方政府財力與其提供地方性基本公共服務的責任不匹配的話，將嚴重影響地方性基本公共服務均等化目標的實現。因此，能夠為地方政府提供持續、穩定財力的物業稅應當在未來擇機開征，這既是建立地方稅制體系的客觀需要，也是提高地方政府財政能力的重要舉措。第三，實施碳稅或環境污染稅制度。在全球氣溫受到溫室氣體排放不斷上升和人們倡導低碳經濟生活的前提下，綠色稅收越來越受到各國政府的普遍關注，開征保護環境方面的稅收不僅可以實現保護環境減少

污染的目的，還可減少對商品征稅等的依賴，優化稅制結構，從而降低稅收扭曲效應。

預算管理的精細和民主

當1994年的分稅制改革確立了中央政府與地方政府之間規范的財政分配關系后，構建符合社會主義市場經濟體制要求的公共預算管理制度體系就被提上改革日程。為了加強財政監督和要求政府部門預算信息披露，2000年我國開始試行政府部門預算改革;為了加強對財政資金的集中管理和統籌財政資金的集中支付，2001年推行以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度。為了加強對財政收支的管理，2001年底，國務院發布《財政部關于深化收支兩條線改革，進一步加強財政管理意見的通知》，推行“收支兩條線”改革。為了提高財政支出效率，2003年，我國正式實施《中華人民共和國政府采購法》，這標志著我國政府采購制度進入了全面實施階段，這對加強財政支出管理、規范政府采購行為、節約財政資金、防止腐敗行為發生等方面發揮了積極作用。由于近年來推行民生財政制度建設，各級政府加大了有關民生財政方面的支出，使財政支出結構發生較大變化，原有的政府預算收支劃分已經不能適應新形勢下的要求。于是，我國在2007年實行政府收支分類改革，這項改革措施有助于人們了解政府在公共財政制度下的收支情況，也便于國家間政府收支的比較。

預算管理制度是公共財政制度體系中的一項基本制度，政府預算的編制和執行已經成為國家政治生活中的主要議題之一，1995年實施的《中華人民共和國預算法》，為預算管理制度的建設和完善提供了法律依據，在建立和完善公共財政制度體系的過程中，我國推行了一系列加強預算管理的制度和措施，在制度建設方面，已經建立起一套基本適應社會主義市場經濟的預算管理制度體系。然而，我國預算管理制度的完善必須與社會經濟發展進程和世界其他各國預算管理制度的變革相適應。因此，未來預算管理制度的改革方向應在以下幾個方面進行:第一，以我國社會經濟發展的長期戰略任務、總體目標為依據，編制中長期預算，并與年度預算相結合，既可提高預算管理的預見性，又能提高預算編制的科學性。第二，提高政府預算透明度。民生財政是公共財政的深化和延伸，而民主財政的建立又是民生財政在政治決策上的必然要求，民生財政決策機制的完善必然催生民主財政制度的建立。因此，推進提高政府預算透明的民主進程，是完善預算管理制度的重要環節。第三，提高預算精細化管理水平。日臻完善的預算管理制度必須與不斷發展的預算管理技術相結合，客觀上要求從預算編制、預算審查和批準到預算執行的各個環節實施精細化管理，才能提高政府預算編制質量和工作效率。第四，推進政府會計制度改革。隨著政府預算精細化管理的不斷深入，必須建立客觀、準確、及時、全面地反映政府財政信息和資金運行情況的政府會計管理制度，這是從基礎環節和技術層面上規范和加強財政資金管理的必然要求。

提高政府預算透明度和擴大民眾參與政府預算決策程度是當今世界各國進行預算制度改革的兩大熱點，它們是民主協商、政治決策與政府財政信息公開三者之間的有機結合，是公共財政制度向民主財政制度轉變的具體體現。因此，未來中國預算制度必須重點在精細和民主兩個方面深化改革。第一，全面實施政府部門預算。政府部門預算是政府職能部門依據國家有關政策規定，審核、匯總所屬基層預算單位的預算和本部門機關經費預算，經財政部門審核后提交立法機關批準的涵蓋本部門各項收支的詳細財政計劃，編制精細化的政府部門預算是提高政府預算透明度的前提條件，也是政府財政信息公開最基本的內容和要求，有助于人們知曉政府在哪些方面的作為與不作為，有利于公眾監督政府的行為，可以提高政府履行職能的能力和效率。第二，穩妥、逐步地擴大“參與式預算”的范圍。提高民眾參與政府預算制定的程度，被認為是民主政治制度建設的一項重要內容，緣自20世紀80年代后期巴西地方政府最早實施“參與式預算”的實踐，引發了世界各國不少地方政府的效仿，1999年我國浙江溫嶺市新河鎮在編制預算過程中實施的以“民主懇談”方式為特征的“參與式預算”改革，是我國基層政府在編制預算中擴大民眾參與程度，從而推進預算民主進程的有益嘗試。應當注意的是，因為我國區域經濟差別很大，制約各地民眾參與基層政府預算編制和管理的因素不盡相同，應允許地方政府對“參與式預算”的模式進行探索，而且要積極穩妥、逐步地擴大“參與式預算”的范圍。(作者為中央財經大學財政學院財政學系主任、財稅研究所所長、教授)