中國社會政策面臨的挑戰

【摘要】在經濟迅速發展的基礎上，中國的社會政策面臨著前所未有的機會和挑戰。這些挑戰可以概括為四個方面:政策目標拓展的挑戰，路徑改變的挑戰，服務和管理能力的挑戰以及民主監督的挑戰。我國的社會政策是否能夠成功地應對這些挑戰，對經濟持續發展和國家長治久安，有著深遠的影響。

【關鍵詞】中國 社會政策 挑戰 轉型

在21世紀第一個十年的末尾，從某種意義上說，這個世界上發生的最大的事件是:中國人均GDP達到3000美元。中國正在從發展中國家階段向低收入中等發達國家轉變。在全球社會福利制度的歷史上，這將成為一個新的歷史起點，即具有中國特色的福利國家興起的起點。

改革開放30年以來，中國的經濟發展速度舉世矚目。1978年，中國人均GDP僅為381.2元，1990年是1644.5元，增長了4倍。加入世貿組織以后，經濟起飛的速度明顯加快，2000年，我國人均GDP為7857.7元，2006年則高達16164.8元，6年翻一了番。2008年國內生產總值已超過30萬億元，比上年增長9%;物價總水平漲幅亦得到控制;財政收入為6.13萬億元，增長了19.5%;人均GDP達到了22698元，即約為3000美元①。

根據世界通行的標準，經濟發展水平特別是人均GDP3000美元是進入中等發展水平的標志，比如北非、拉美和中亞一些國家，就屬于中等發展水平。從表1中可以看出，到2007年我國已由低收入國家步入世界中等偏下收入國家行列。2008年，中國人均GDP已約達3000美元。

根據國際經驗(見表2)，英國、法國和德國的人均GDP在達到3000美元后，用了3年的時間實現了向人均GDP4000美元的跨越;日韓兩國則更為迅速，僅僅歷時2年就達到了人均GDP4000美元大關。由東西方國家人均GDP的變化趨勢可知，一般國家經濟在人均GDP突破3000美元大關后，通常只需2～3年的時間就能達到人均GDP4000美元。因此，2008年是中國經濟發展的一個分水嶺，人均GDP在越過3000美元大關后，會很快迎來新的歷史時刻。

在經濟迅速發展的基礎上，中國的社會政策面臨著前所未有的機會和前所未有的挑戰。這些挑戰可以概括為四個方面:政策目標拓展的挑戰、路徑改變的挑戰、服務和管理能力的挑戰以及民主監督的挑戰。這些挑戰具有深刻的社會和經濟背景。

在經濟發展的同時，隨著計劃經濟全面退出歷史舞臺，并被市場取而代之，弱勢群體喪失了原來計劃經濟體制給予的最低生活保障，社會群體之間的利益分化，新的社會階級提出的利益訴求和矛盾更加多樣化;人口老齡化的速度和規模前所未有。中國公民社會的興起，公民權利的運動風起云涌。所有這些變化，對社會政策的目標模式、社會福利的項目設計、社會保障的水平和服務遞送方式以及對政策制定和管理的透明度，都提出了新的要求。

全球范圍內的經濟競爭也在社會政策的領域反映出來，社會福利的制度成本成為決定國家在國際市場上的競爭力的一個重要方面。在向中等發達國家轉變的過程中，中國的社會福利制度正在發生著意義深遠的性質變化。中國的社會政策是否能夠成功地應對這些挑戰，對中國經濟的持續發展和國家的長治久安，都有深遠的影響。

政策目標拓展的挑戰

縱觀各國社會福利制度發展的歷史、社會政策的目標，從根本上說，都是為了緩解社會矛盾，維持社會和諧，促進經濟和社會發展。但是，在不同的歷史階段，為了達到這個根本性的目標，基本的政策目標主要集中在三個大的方面:緩解貧困，收入保障和社會平等。

英國著名的社會政策專家Townsend曾經討論過社會福利的三項原則:第一個原則是給少數人提供有條件的福利(緩解貧困)，第二個原則是對很多人提供最低限度的福利(收入替代或收入安全)，第三個原則是社會公正和再分配。從社會福利的項目安排上看，社會救助針對的是緩解貧困的問題，是一個社會為少數弱勢成員提供的最低限度的生活保障;社會保險解決的是社會上很多成員的收入安全(收入替代)問題，收入的再分配才解決社會公平問題。

在西方福利國家發展的過程中，這三個政策目標的提出是歷時性的:緩解貧困是社會政策最早的目標，其后提出了收入保障的目標，然后才把促進社會平等作為重要的社會政策目標。不過，在福利國家成熟之后，這三個政策目標則是共時性的，只是側重點變了。比如，在主要發達國家，緩解貧困都不是最優先的政策目標，但是，促進社會平等、提高公民的生活質量或國家在國際上的競爭力，則成為社會政策的重要目標。

在達到人均GDP3000美元之前，中國經濟政策的首選目標是發展經濟。為了保持社會穩定，在社會政策的目標選擇中，緩解貧困始終應該占有重要的地位。雖然因為歷史的原因，中國在經濟條件尚未成熟的情況下，較早地把城市人口的收入保障作為社會保障制度改革的主要目標來追求。社會保險支出占了社會保障支出的95%以上。但是，這個目標始終不是針對全體人口的社會政策目標。針對全體人口的社會政策的首要目標，始終是緩解貧困。

在向低收入中等發達階段邁進的時候，最主要的社會政策，特別是農村社會政策的目標，開始逐漸拓展，從緩解貧困為主，向緩解貧困和收入保障并重轉變。同時，為了應對老齡化、貧富分化和公民權利運動等挑戰，出現了多樣化的政策目標。在政策目標拓展的過程中，會出現一系列新的問題，需要社會政策領域研究者的認真考慮和應對。

路徑改變的挑戰

在社會政策的目標從緩解貧困，開始向緩解貧困和收入保障并重轉變的時候，我們面臨的最大挑戰是路徑轉變的挑戰。路徑轉變包括兩個方面的轉變:第一，從城鄉分裂的社會政策向城鄉一體化的社會政策轉變;第二，在社會保障的提供方面，從以社會保險為主的政策手段，轉變為社會保險和社會救助并存，并主要依賴社會救助的政策手段。

中國目前以社會保險為主要手段的收入保障政策非常昂貴。根據Whiteford等(Whiteford 2009，Salditt， Whiteford and Adema 2007)的研究，中國的社會保障繳費占勞動力成本的百分比高達27%左右，超出OECD發達國家的平均水平(26%)。除了原東歐國家，這在全世界也是最高的。這個堪稱世界上最昂貴的社會保險制度，也是一個不平等的制度。

中國目前的社會保險項目中，最主要的項目是養老保險，用替代率衡量，其待遇水平是世界之最。如果從人均養老金占人均GDP的比重這一指標看，中國的水平在全世界最高，超出OECD發達國家的平均水平。這個制度只覆蓋城市中的少數人口，要依靠財政的轉移支付來保障。在大多數發達國家，低收入家庭得到最大份額的公共轉移支付。如英國，10%的最低收入的家庭收入中，有33%來自國家財政的轉移支付。收入最高的10%的家庭，只有6%的收入來自公共轉移支付。在中國城市居民中，這個比例和英國正好相反。10%的最高收入的家庭收入中，有33%來自國家財政的轉移支付。收入最低的10%的家庭，只有6%的收入來自轉移支付。③如果考慮到農村居民的情況，中國社會保險制度的不平等就更明顯了。

現行這個昂貴的、不平等的制度之所以可以維持，依靠的是城鄉分割的勞動力市場和相對年輕的勞動人口。如果這個制度擴大到全體人口，將大大提高我國的勞動力成本，降低我國經濟在國際上的競爭力。在老齡化高峰來臨之際，這樣的政策在經濟上沒有可持續性。對社會安定也構成非常大的威脅。轉變社會保障的提供方法，采用社會保險和社會救助并重的社會政策，有利于減緩社會保障和勞動力成本上升的速度，有利于國家長期穩定的發展。在過去的10年中，路徑轉變正在逐步發展。從領取社會保障待遇的人數看，由于中國最大的社會救助項目:城鄉最低生活保障制度的發展，到2004年，社會救助在中國的社會保障的受益人口中，已經是三分天下有其一。④到2008年，社會救助的受惠人數已經大大超過了社會保險的受惠者人數，正逐步向“三分天下有其二”發展。社會福利遞送路徑的轉變，涉及利益的再分配、技術手段的更新、管理能力的建設以及專業化的發展，很難一蹴而就。但是，沒有遞送路徑的變化，在人口老齡化的情況下，以社會保險為中心的社會保障制度不可能為全國人口提供有效的保障。

專業化和管理能力的挑戰

社會政策目標的拓展、社會福利遞送路徑的轉變，對國家在社會福利的資金籌集、項目管理和服務遞送方面的行政能力和專業化水平的要求更高。這是中國社會政策面對的另外一個重要的挑戰。

西方福利國家的發展有特定的條件，包括政治、經濟、社會和行政管理等方面。其中，政府機構的管理能力和專業化的發展是一個非常重要的方面。例如，1997年，根據Newman和Clark等的研究，英國社會福利制度的發展，在政治方面，有資本和勞動之間達成的合作和妥協的共識;在經濟方面，有凱恩斯主義的制度安排;在社會方面，傳統的關于典型家庭(一夫一妻加幾個孩子，男性在外面工作掙錢養家，女性在家里照料孩子)是國家福利提供的基礎;在行政管理方面，有官僚制度和專家負責結合的制度:官僚制度保證了政府官員對公民一視同仁，使所有的公民得到同樣的福利待遇。同時，有特殊需要的人群在專家負責制下得到辨認，并獲得國家相應的支持。這幾個條件對福利國家的發展非常重要。因此，上個世紀七十年代福利國家的危機，導火索是石油危機，導致了戰后勞資之間關于妥協條件共識的改變(資本要求減少國家干預和稅收、占有更多利潤、擁有更寬松的流動條件等)、長期的凱恩斯主義的經濟政策造成滯脹經濟問題等等。但是，福利國家社會基礎的改變(如婦女參加工作，家庭分工模式的變化)和行政管理的危機等，也是重要的因素。隨著社會福利的發展，國家機構對社會福利的遞送能力和我國社會福利遞送領域的專業化程度過低，對中國社會福利制度的進一步發展，很可能會構成重要的制度瓶頸。

民主監督的挑戰

在世界各國，社會福利制度的擴展與公眾參與度的提高有很大關系。中國在福利國家發展的過程中，政府面對的最大挑戰即是民主監督的挑戰。

社會福利的提供，必須在公共財政大大增加、國家稅收也大大提高的基礎上進行。現代社會中，民眾參與意識提高，大眾傳媒、特別是互聯網的普及，使政府無法像以前那樣壟斷信息。國家機構通過納稅征收了大量的收入，納稅人對國家機構在經濟、政務等各個方面的公開性也會逐漸提高。政府如果不能滿足對公民對政府運作的公開性、公民社會對民主監督的要求，就會逐漸喪失自己的合法性。這對于我們政府機構，是一個新的巨大挑戰。

結 語

在過去的30年中，中國在經濟高速發展的同時，社會矛盾和社會問題也在積累。中國政府是否能夠在這些關鍵性的問題上成功地應對新的形勢的挑戰，拓展政策目標，改革社會保障體制，增強政府的服務和管理能力，并建立有效的民主監督機制，是維持社會和諧狀態，促進經濟持續發展的關鍵，這需要國家和社會各個方面的共同努力。(作者為北京師范大學社會發展與公共政策研究所教授)

注釋

①“建國60年GDP超過30萬億 經濟總量增加77倍——中國國際電子商務網關注60年中國經貿發展系列報道”，中國國際電子商務網，http://news.ec.com.cn/article/zxztxw/200909/920022_1.html， 2009-12-01.

②國家統計局:《中國統計摘要2008》，《中國統計摘要2009》，北京:中國統計出版社。

③Whiteford， Peter 2009 Pension Reform in China， Presentation for the Workshop on Social Security in China， University of New South Wales， 7th July， 2009.

④Shang， Xiaoyun and Xiaoming Wu，2004 Changing Approaches of Social Protection: Social Assistance Reform in Urban China Journal of Social Policy and Society， Vol. 3 No. 3， 259-271.

延伸閱讀

國外政府公共服務制度的三種主要模式

一、美國:“最低保障與兼顧效率型”或“自保公助型”的公共服務模式。即在社會保障與社會福利等公共服務上堅持以市場為主導，引進競爭和激勵機制的制度模式。其社會保障體系是由社會保險、企業養老金、商業保險共同構成的個人保障體系。二、英國:“全面公平型”或“國家福利型”的公共服務模式。“公平”是其首要價值理念。它強調以國家為主體，實行對全民的普遍保障。國家承擔著保障全體國民的義務和責任，每一個人都享有社會保障的權利。以社會保障制度為例，英國公共服務制度主要由國民保險、國民醫療保健、家庭津貼和國民救助等構成。三、新加坡:“效率主導型”或“自我積累型”的公共服務模式。通過國家立法等強制手段，以個人或家庭的儲蓄來進行自我保障。這種模式國家負擔輕，對經濟效率產生正面影響。(來源:《人民論壇》2006年 第6期)