加強農民政治參與的制度創新

【摘要】現階段我國農民政治參與制度建設存在著利益表達渠道不暢通、政治參與有效制度供給不足、相關立法不健全等突出問題。當前，應當創建農民政治參與制度根植的基礎與運行條件;以制度創新為動力，完善農民政治參與制度;以法制化為保障，確保農民政治參與有法可依，實現農民政治參與的制度化、法律化。

【關鍵詞】農民政治參與 制度建設 對策

政治參與是社會成員通過一定的方式和途徑試圖影響政治過程的行為。①在我國，農民占人口的大多數，農民政治參與狀況直接關系我國民主政治的發展水平。改革開放以來，隨著農村經濟結構和利益關系的深刻調整，廣大農民的民主參與意識日益增強。然而，近年來，我國農村涌現出大量的非制度化政治參與現象，如越級上訪、打擊報復、暴力對抗、圍攻基層政府等。在全國許多地區，農民群體性非制度政治參與的不斷增加已經成為影響社會穩定的首要問題。筆者認為，大量農民非制度性政治參與的存在與社會轉型期農民政治參與渠道不夠通暢、制度供給不足密切相關。因此，加強農民政治參與制度建設是促進農民政治參與有序化的必然選擇。

我國農民政治參與制度建設亟待加強

在現代民主國家，公民政治參與依靠一整套健全的制度維持。而中國農村政治的制度化程度還不高，政治組織的適應性、政治組織的復雜性、政治體系的自主性以及政治體系的內聚性等方面還存在著一定的問題。這種較低程度的政治制度化水平使得農民在涉及自身利益的時候，特別是當他們的意見與某些政府部門不同的時候，并不享有充分的制度化渠道來合理地表達自己的意見。這突出地表現為:

農民利益表達渠道不暢通。利益表達是社會利益主體表明自己的利益訴求以實現自己利益要求的行動。現階段我國社會結構和階層利益明顯分化，農村利益多元化加劇，不同群體往往存在著不同程度的利益矛盾和利益沖突。在這種情況下，構建暢通的利益表達機制就成為緩解利益矛盾和沖突的前提和實現政治和諧發展的基礎。現階段，我國農民在涉及利益分配問題特別是利益遭受侵害之際，能夠據以進行利益表達的渠道比較狹窄。除了村民自治組織和縣鄉人大等政治參與渠道之外，當前農民利益表達渠道主要包括信訪、投訴、訴訟以及媒體輿論等，表達渠道供給不足。同時，容納農民利益表達的相關制度效率不足，在一定程度上積累了社會矛盾。由于缺乏足夠的表達渠道，當農民利益受損時，就容易訴諸制度外政治參與，在一定程度上影響到社會的和諧與穩定。

農民政治參與制度不完善，有效制度供給不足。目前，人民代表大會制度、村民自治制度等多種政治制度是我國農民進行政治參與的主要制度載體。村民自治制度是推進農村基層民主政治建設的重要途徑，為農民參與基層政治提供了主要渠道。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督是村民自治的主要內容。但民主自治的原則和內容，在實踐中并未得到充分體現。例如，在民主選舉方面，村民選舉委員會的推選程序，候選人的條件及確定方式等方面規定不明確。在民主決策方面，大多數的村級事務決策事實上仍由村黨支部或村委會的少數人說了算。在民主管理方面，村黨支部與村委會的定位尚不明確;鄉鎮行政與村級組織的關系并沒有理順，村級組織的行政化傾向使得村級組織成為單純執行鄉鎮意志的工具。在民主監督方面，長期以來未能建立起一套真正有效的民主監督機制。所有這些問題都在一定程度上制約著農民政治參與的實現程度。人民代表大會制度是農民政治參與的又一重要制度。農村縣鄉人大代表選舉是農民進行政治參與的重要途徑，但這一制度也存在著一些不容忽視的問題。一是縣鄉人大代表的代表性不高。二是農民選舉權不平等。三是真正的農民代表比例太小，農村干部占了大多數比例。四是基層人大作用的發揮受限。

農民政治參與相關立法不健全。民主與法治緊密聯系。農民政治參與要獲得穩定性和可持續性，必須以法制作為保障。在我國，憲法和法律規定了若干有關農民政治參與的制度和方式，但目前法律規范遠遠無法滿足形勢發展的需要。主要表現為:一是法律規定不足或過于原則。憲法和法律對公民政治參與作了一般性規定，但針對農民這一特定群體的具體規范甚少，缺乏操作性。二是實際立法中存在背離法治的狀況。《村民委員會組織法》第二十九條中明確規定:“省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以根據本法，結合本行政區域的實際情況，制定實施辦法。”但從實際立法來看，不享有立法權的地方人民政府也頒布了大量的與村民自治有關的規范性文件。三是具體法律法規不完善。如現行的法律法規對村委會換屆選舉的一些重大問題的規定不夠明確和具體，造成操作困難。四是缺乏對村民自治權利的保障救濟制度。現實中，村民自治權利屢屢受到來自不同方面的侵害，卻難以得到有效救濟。

加強農民政治參與制度建設的相關對策

以新農村建設為契機，營造農民政治參與制度的基礎與運行條件。任何制度的有效運轉都需要一定的社會基礎與運行條件。當前，以新農村建設為契機，加強農民政治參與基礎條件建設，應著重從以下幾方面入手:首先，要促進農村特別是落后農村地區的經濟發展。必須進一步解放和發展農村生產力，通過農業制度創新和科教興農來提高農業生產效益，增加農民收入，為農民政治權利的保障與實現創造社會經濟條件和物質基礎。其次，提高農民受教育程度。當前，應繼續完善農村義務教育，并對農民進行多渠道、多層次的基礎教育和技術培訓，盡快提高農民的文化水平。在此基礎上，使農民強化主體意識，樹立制度意識，守法觀念，形成政治責任感和理智的判斷力，逐步具備與現代政治發展相適應的政治意識、政治熱情和良好的政治素質。第三，加快城鄉協調發展。當前，需要切實以統籌城鄉發展的觀念，深化改革，大力推進城鎮化，形成城鄉一體的社會主義市場經濟體制;不斷促進第三產業發展，促進農業勞動者到城鎮就業，并向農村提供急需的公共產品、公共資源，使我國逐步走出“城鄉分治，一國兩策”的格局。

以制度創新為動力，完善農民政治參與相關制度。制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。要通過有效的制度設計保證公民政治參與在民主和法治的制度框架下良性運行。首先，要推進村民自治制度創新。目前，應認真全面地落實《村民委員會組織法》賦予農民的各項民主權利，進一步完善村民委員會的選舉制度，處理好村民委員會和黨支部、鄉鎮政府的關系，建立健全村務公開和民主監督制度等。其次，進一步健全基層人民代表大會制度。在各級人大代表中，有適當比例的農民代表，便于及時反映農民的意見和建議，并維護農民權益。進一步健全代表候選人制度，嚴格執行選舉法和人民代表大會組織法，保證代表的質量和權利的行使。特別是在代表名額分配上，要依法保證農民在縣鄉人大中應占的比例，縮小干部比例，保證縣鄉人大有一定比例的基層農民代表。第三，加強信訪制度建設。信訪制度是中國政治制度中的一項獨特的制度安排，承擔著重要職能。當前，加強完善信訪工作要做到:一是方便參與;二是保證有效參與。依靠人大代表這一資源優勢開展人大信訪工作是完善信訪制度的有效途徑。于建嶸教授建議把目前分散在各個職能部門的信訪辦，全部歸給各級人民代表大會，讓人大代表依據人民來信來訪行使對“一府兩院”的監督權。這樣，一方面避免各職能部門之間和上下級之間推諉責任，另一方面減少人民群眾的信訪成本和因為信訪產生的挫折感，同時也有助于強化人民代表大會的權威。②這確實不失為一種有效出路。此外，還應進一步完善行政訴訟法和行政復議法律制度，使農民可以直接通過法律手段來保護自身利益;充分發揮大眾傳媒的輿論監督功能，并不斷開通新的政治參與渠道等等。

以法制化為保障，確保農民政治參與有法可依。實現農民政治參與的有序化，需要使農民的政治參與依據法治原則，按照法律規定的方式和程序進行。法制化的政治參與制度可以經常地、規范地為農民提供利益表達的場所和渠道，減少體制外的非理性參與，從而有助于實現農村政治穩定和社會安寧。為此，一要規范農民政治參與相關立法。要明確只有依法享有立法權的地方人民代表大會及其常委會，才可以制定與村民自治有關的法律、法規或者是規范性法律文件，保證立法主體的合法性。二要明確農民政治參與的權利內容，實現途徑和保障，使其權利具體化，增強其可操作性，避免抽象化和空泛化。同時，對農民政治參與的規則加以規定，避免其不適當地行使權利。當務之急是進一步修訂和完善《村民委員會組織法》，對農民政治參與進行法律確認和必要的規范，例如對農民政治參與的方式與程序、參與的廣度和深度進行相應的規定，嚴格把握和控制。三要堅持不懈地做好普法宣傳工作，增強農村地區公民的法治意識，使他們逐步學會用法律來保護自己的政治權益。(作者單位:大連交通大學人文社科學院;本文系2009年度遼寧省社會科學規劃基金項目，項目編號:L09DZZ019)

注釋

①邱永文:《當代中國政治參與研究》，北京:中共中央黨校出版社，2009年，第274、275頁。

②陳曉莉:《政治文明視域中的農民政治參與》，北京:中國社會科學出版社，2007年，第194、260頁。