國家賠償與民事賠償責任競合關系梳理

【摘要】現行《國家賠償法》存在立法缺陷，《民法通則》第一百二十一條與《行政訴訟法》第六十八條、《國家賠償法》第二條之間的法律適用存在沖突。應借鑒民法的基本理念和歸責原則，廢止《民法通則》第一百二十一條，統一適用修正后的《國家賠償法》。

【關鍵詞】國家賠償責任 民事賠償責任 責任競合

問題的提出

廣義的國家賠償責任包括國家補償責任，狹義的國家賠償責任是與國家補償責任相對的術語，是指國家機關及其工作人員違法行使公權力，給公民、法人或其他組織合法權益造成損失所承擔的賠償責任;而國家補償責任是指國家機關及其工作人員合法行使公權力給公民、法人或其他組織合法權益造成損失所承擔的救濟責任。本文取廣義。

1987年施行的《民法通則》第一百二十一條規定:“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任。”而1995年施行的《國家賠償法》第二條規定:“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”2010年待施行的《侵權責任法》對國家侵權民事賠償責任未作規定。我國《民法通則》與《國家賠償法》對由國家機關或者國家機關工作人員的職務侵權行為應承擔的賠償責任分別作出規定，出現跨法律部門的公法與私法之間的法條競合，導致法律適用上的沖突。因此，從理論上和立法上梳理國家賠償責任與民事賠償責任之競合關系，對于保障公民、法人和其他組織合法權益，促進國家機關及其工作人員依法行使職權，化解社會矛盾糾紛，構建和諧社會，具有重要意義。

國家賠償責任與民事賠償責任關系之分析

二者的聯系。自羅馬法以來，民事賠償制度已有兩千多年的歷史，民事賠償內容為國家賠償法所吸收、借鑒、確認。兩者的聯系主要表現為:第一，國家賠償與民事賠償都因公民、法人和其他組織的合法權益受到不法行為的侵害而產生。第二，國家賠償與民事賠償都是對受損害一方所受損失的救濟。第三，國家賠償和民事賠償都以支付賠償金、返還財產、恢復原狀作為賠償方式。目前，我國的《國家賠償法》正在進行修改，且修正案草案已通過全國人大常委會三審。國家賠償法是行政法體系中和民法關系最為密切的一部法。用歷史和比較的視角進行考察，可以說二者應形成互補與互動，相互銜接，共同服從和服務于促進法治、保障人權這一總體目標。

二者的區別。國家賠償責任和民事賠償責任是兩種性質不同的侵權責任形態，二者在立法宗旨、責任形式、賠償原因、賠償主體、賠償范圍、賠償程序以及賠償費用等方面都存在明顯區別。特別應強調的是，國家賠償的最終責任者是國家，而民事賠償的主體是一般的責任人，即侵害人或者其監護人或者財產管理人;國家賠償的范圍比較窄，而民事賠償的范圍比較寬;國家承擔的是有限的賠償責任，而民事賠償承擔的是完全的賠償責任。

我國現行《國家賠償法》的缺陷及與民事賠償責任的競合

現行《國家賠償法》的立法缺陷。受國家責任豁免理論、我國的政治體制和當時國家財政承受能力的影響，現行的《國家賠償法》尚存在一些缺陷。具體表現為:第一，歸責原則單一。現行國家賠償的歸責原則實行違法原則。在司法實踐中，出現了雖然國家機關及其工作人員行使職務并不違法(如行政事實行為、行政不當行為、合法的司法行為)，但同樣造成了相對人的合法權益受到損害，受害人卻無法依據我國現行的《國家賠償法》獲得救濟的情形。該原則將大量本應由國家承擔賠償責任的情形排除在外，有違公平、正義的法律準則。第二，賠償范圍太窄。我國的國家賠償法只規定了行政賠償和司法賠償兩種賠償制度，而立法賠償制度、軍事賠償制度，以及由國家機關及其工作人員的侵權行為給受害人造成的精神損害和間接損害等問題，我國現行法都沒有明確規定，并同時規定了較多的免責條款。第三，賠償標準太低。在賠償項目和賠償數額上作出種種限制，在賠償對象上又僅限于直接損害，受害人的實際損失得不到足額賠償。另外，我國現行國家賠償制度中的司法賠償范圍及賠償程序方面也存在一定的問題。

國家賠償責任與民事賠償責任的競合。一、《民法通則》第一百二十一條與《行政訴訟法》第六十八條、《國家賠償法》第二條之間的法條競合。前文已述，《民法通則》將國家機關及其國家機關工作人員的職務侵權界定為特殊侵權民事責任。《行政訴訟法》第六十八條規定:“行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益造成損害的，由該行政機關或該行政機關工作人員所在的行政機關負責賠償……”。在吸收《行政訴訟法》中關于國家行政機關侵權賠償的立法內容的基礎上，《國家賠償法》專門規范了國家機關及其工作人員的職務侵權責任承擔問題，卻沒有規定國家賠償責任與民事賠償責任的關系，而《民法通則》第一百二十一條也沒有被廢止，這種立法現狀必然產生上述法條在法律適用上的困境，導致國家賠償責任與民事賠償責任關系競合之尷尬。二、公有公共設施致害的國家賠償責任與民事賠償責任的競合。依據《民法通則》第一百二十六條、《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條和《侵權責任法》第八十五條關于物件致人損害規定，物件的所有人、管理人或使用人應承擔民事賠償責任;而《國家賠償法》也沒有明確排除公有公共設施致害的國家賠償責任。而且，司法實踐中，一些法院已經承認公有公共設施致害的國家賠償責任。此外，國家機關及其工作人員作為民事侵權的主體，應由國家單獨承擔民事責任，不存在國家賠償責任與民事賠償責任的競合問題。

國家賠償責任與民事賠償責任競合關系之處理

辯證地歷史地界定國家賠償的性質。關于國家賠償法的性質，學界主要有私法性質說、公法性質說、折中說 和獨立說四種觀點。國家賠償制度是一個歷史的范疇，國家賠償與民事賠償關系的演變經歷了國家不負賠償責任時期、國家負相對賠償責任時期和國家賠償與民事賠償的融合三個階段。我國目前正處在第二個階段，筆者采國家賠償公法性質說，待發展到未來第三個階段，采國家賠償私法說。在《國家賠償法》頒布之前，《民法通則》第一百二十一條將國家機關及其工作人員執行職務過程中的侵權行為界定為特殊的民事侵權行為，確立國家的民事賠償責任以解決相關賠償糾紛，彌補《國家賠償法》的缺位。從國家賠償的發展態勢來看，其走的是一條與民事賠償逐步融合的道路。

借鑒民法的基本理念和基本原則修正現行的《國家賠償法》。民法是國家賠償法的法律淵源，國家賠償制度與民事法律制度有著密切的關系，我國的《國家賠償法》目前正在修正。筆者認為《國家賠償法》的修改既要繼承與發揚現行國家賠償制度的精華，也要借鑒民事法律注重公平正義的基本原則與基本理念，結合國家賠償的特點指導國家賠償的歸責，克服現行《民法通則》的規定與國家賠償相關制度的不協調、不銜接。

《侵權責任法》生效后，原則上統一適用修正后的《國家賠償法》，民事賠償僅作為補充。因《侵權責任法》對國家侵權民事賠償責任未作規定，并且《民法典》尚未制定，修正的《國家賠償法》生效后，應廢止《民法通則》第一百二十一條的規定，將國家機關及其工作人員的職務侵權行為納入修正后的《國家賠償法》的適用范圍，由國家承擔賠償責任。為充分實現對國家賠償相對人的權利保護，我國應將民事賠償責任作為國家賠償責任的補充。

克服現行《國家賠償法》的缺陷，全面修正《國家賠償法》的內容。一、完善國家賠償的歸責原則。從國外立法來看，國家賠償的歸責原則主要有三種，分別是以法國為代表的公務過錯為主、危險責任為輔的歸責原則體系，以英、美、德為代表的過錯責任原則和以瑞士為代表的無過錯責任原則。筆者主張，我國的國家賠償在歸責原則上應當適用“混合原則”。它的歸責原則應當更多的吸收民事侵權賠償的歸責理論，將違法責任、過錯責任、無過錯責任(危險責任、結果責任)分門別類引入到國家賠償的領域，形成一個完善的歸責體系。二、擴大國家賠償的范圍。首先，在行政賠償方面，應將公有公共設施致害納入國家賠償的范圍。其次，在立法賠償方面，有必要將“規章以下具有普遍約束力的違法的決定命令”納入行政賠償范圍。第三，在司法賠償方面，擴大刑事賠償范圍。第四，對國家機關合法行使職權給他人造成損失的，在沒有統一的“國家補償法”的體制下，應當納入國家賠償體系。第五，《國家賠償法》修正案草案第三十四條增加了“精神損害賠償”的內容。三、提高國家賠償的標準。現行《國家賠償法》在賠償標準方面遠遠低于民事賠償，隨著我國經濟的高速發展，政府財政收入的增加，《國家賠償法》修正案草案對侵犯生命健康權、財產權的賠償項目作了適當調整，并在一定程度上提高賠償標準。(作者單位:河南信陽師范學院;本文系2008和2009年河南省軟科學規劃項目的階段性研究成果，項目編號:082400450230、092400420081)