促進政府工作人員廉潔的有效路徑

【摘要】政府工作人員的廉潔對于政府來說是極其重要的。要最大限度地促進政府工作人員廉潔性，需要尋求能夠促進政府工作人員廉潔的有效路徑。當前，需要在法律路徑和技術路徑的基礎上再開辟出教育的路徑來促進工作人員廉潔。

【關鍵詞】政府工作人員 廉潔 路徑

對于任何一個政府來說，政府工作人員的廉潔都是極其重要的問題，古今中外，沒有一個政府不對自己的工作人員提出廉潔的要求。但是，并不是任何一個政府都能夠實現保證其工作人員廉潔的目標，反過來說，政府工作人員的貪污腐敗、以權謀私等問題幾乎是困擾所有政府的“頑疾”。歷史上看，統治型政府通過行為層面上的途徑是無法實現其官吏廉潔的目標的，近代管理型政府在制度層面上尋找到的法律和技術兩種路徑也有一定的局限性。當然，在可見的未來，要完全消除貪污腐敗、以權謀私等現象是不可能的，但是，我們可以追求最大限度地促進政府工作人員廉潔的目標，這就需要尋求能夠促進政府工作人員廉潔的路徑。

統治型政府追求官吏廉潔的路徑

從歷史上看，如果我們把農業社會那種王朝治理形態稱作為統治型政府的話，那么，這種統治型政府對其官吏的廉潔要求是通過兩條路徑實現的:其一，運用道德教化的手段去強化善惡意識、增強忠君事主觀念;其二，通過獎懲而立規矩。

根據我們對歷史的模糊印象，宋代重教化而官員有德無能，明代重獎懲卻導致貪官殺而不絕的結局。總的說來，統治型政府是無法實現其官吏廉潔的目標的，無論統治型政府走了上述兩條路徑中的哪一條道路，都會引發一系列問題，更不用說能夠找到把這兩條路徑加以結合運用的方式了。從邏輯上看，統治型政府往往以道德教化開始，以嚴厲懲罰終結，也就是說，在道德教化不能有效發揮作用的情況下就選擇了殺戮。

如果從制度和行為兩個層面來觀察廉政建設的問題，我們發現，統治型政府把對其官吏的廉潔要求寄托在行為層面上，無論是道德教化還是獎勵懲罰，都屬于行為層面上的努力，即通過這兩類行為去獲得官吏廉潔的結果。

近代管理型政府促進工作人員廉潔途徑的局限性

與統治型政府不同，近代以來的管理型政府是在制度的層面上去尋找促進政府工作人員廉潔的路徑的，而且在結構和過程兩個方面找到了切實可行的方案。

從結構上看，以權力制約權力是一項有效的設計方案。但是，如何定義權力?權力的性質和邊界是怎樣的?權力之間如何實現相互制約……所有這些問題，都需要求助于法律。所以，是由法律來確立一個廉政的框架，讓政府工作人員的法律框架下和依據法律的規定去把握廉潔的尺度，然后，輔之以追究制度，即對失于廉潔的行為加以追究。我們把這條促進政府工作人員廉潔的路徑稱作為法律路徑。

從過程來看，實現政府工作人員廉潔的目標是體現在一系列管理過程中的，是通過監督、控制、職位和崗位責任的確立、職位和崗位與人的結合方式等技術的應用來促進政府工作人員廉潔的。我們把這條路徑稱作為技術路徑。

也就是說，近代以來的政府發展出兩條促進其工作人員廉潔的路徑，那就是法律的路徑和技術的路徑，它們具有現代性色彩，具有科學的特征，是可操作的。但是，幾乎在所有的國家，政府工作人員的廉潔狀況都與其期望相去甚遠，只不過在有些國家好一些，而有些國家則差一些。可見，法律的路徑和技術的路徑并不足以促進政府工作人員廉潔，還需要得到另一條路徑的補充。事實上，如果對這兩條路徑進行分析，我們可以看到它們都具有一定的局限性。

從法律的路徑來看，就權力制約權力的設定而言，僅僅是原則性的，而在具體的實施過程中是非常困難的。因為，政府中普遍存在著所謂“行政秘密”，這種“行政秘密”是另一種權力的持有者無法認識、理解和把握的。為了解決這個問題，現代國家無一例外地需要在政府內部再設立相關的監察部門，以求政府內部有一個能夠認識、理解和把握“行政秘密”的部門去糾正與廉潔要求不符的偏差。這樣一來，不但產生了一個政府內部的監察部門如何與政府外部權力機構間的配合和協調問題，而且，監察部門在促進政府工作人員廉潔的問題上也需要依法進行。雖然，如果法律對政府工作人員的行為作出了細致的規定可以取得政府工作人員廉潔的效果，但也會束縛住他們的手腳，特別是在一個急劇變動和迅速發展的社會中，許多問題的解決是被寄托于政府工作人員的主動性和創新行為之上的，如果法律的規定過于嚴苛，消極影響是很大的。但是，如果法律的規定過于寬松，為政府工作人員的行為留下了較大的空間，其權力就會受到濫用，以權謀私、貪污腐敗等問題就會出現。這樣一來，不僅政府外部的權力機構找不到加以制約的著力點，即使是政府內部的監察部門也無能為力。

就技術的路徑而言，也存在著許多“技術不可能”的問題。當然，一個純粹的技術路徑并不存在，它是需要建立在法律框架下的，是需要以法律規范為依據的。比如，監督、控制、職位和崗位責任的確立等，都需要依法而行，法律路徑的局限性在這里都會表現出來。也許人與職位和崗位的結合方式是最具有技術性色彩的人事制度，但它同樣會帶來各種各樣的問題。比如，一個人在某個領導崗位上呆的時間過長，就會營建起一個屬于他個人的空間，就會形成一個以他為中心的利益結構環境，就會打開許多以權謀私的方便之門。為了解決這個問題，可以讓領導干部流動起來，通過輪崗、換崗等一系列手段而制造一種人與職位和崗位相結合的不確定性，從而實現促進領導干部廉潔的目標，并通過領導干部的廉潔去促進更多的政府工作人員的廉潔。但是，這樣做會引發嚴重的短期行為，會削弱領導干部專業技能的作用。所以，技術的路徑與法律的路徑一樣，都存在著自反性的悖論。用在廉政方面，則會要求政府其他方面的職能實現做出犧牲，而為了政府的其他職能實現，又會以腐敗為代價。

教育是促進政府工作人員廉潔的第三條路徑

與統治型政府相比，管理型政府發展起來的法律路徑和技術路徑具有很強的可操作性，在促進政府工作人員的廉潔方面顯現出了非常重要的作用。但是，這兩條路徑都具有很強的形式化特征，所注重的是外在性的機制和客觀約束，在政府工作人員的內在響應和支持方面卻難有作為。所以，還需要得到另一條路徑的輔助和支持，那就是，需要在法律路徑和技術路徑的基礎上再開辟出教育的路徑。

從中國廉政建設的實踐來看，我們是比較重視通過教育的路徑去促進政府工作人員的廉潔自律的，可是效果并不明顯。因此，許多人對這一路徑是否是一條通向廉政之路表示懷疑，甚至不相信它能夠在促進政府工作人員廉潔方面發揮作用。從現實情況看，這種懷疑是可以理解的，因為我們在教育方面做出了大量投入卻沒有取得預期的結果。對于這個問題，我們認為，不是教育路徑值得懷疑，而是我們所從事的教育缺乏科學的理論準備和研究成果的支持。也就是說，我們總是在既有的政治的、倫理的理論成果的基礎上開展廉政教育，卻沒有從現實的需要入手，沒有根據我們時代的新特征去進行科學的探討，沒有真正建立起適應廉政教育需要的行政倫理學科。所以，我們的教育顯得無力，成為政府工作人員不愿意接受的空洞說教。

中國是一個注重教育的國家，有著深厚的道德教育傳統，而且，這種教育(化)在統治型政府中也切實地發揮了促進其官吏廉潔的作用。目前，我們已經進入了一個新的時代，中國文化傳統中那些能夠促進官吏廉潔的道德教條已經失去了歷史價值，可是，我們的許多教育依據還是停留在對這些道德教條的應用上，即使從研究的意義上來看，我們目前的行政倫理研究也更多地停留在對中國古代官德和西方既有理論成果的復述上，這顯然是不行的，無法取得預期成效也是自然的。所以，在促進政府工作人員廉潔的問題上，教育的路徑能否發揮作用，取決于我們在行政倫理的研究上取得了多大的進步，即在理論上取得了什么樣的創新成果。一句話，教育成效的好壞取決于我們的科學研究，在研究工作沒有取得突破的情況下，對教育本身寄予更大的期望是不現實的。所以，出于促進政府工作人員廉潔的目的，我們也需要鼓勵和支持行政倫理的研究，黨和政府的相關部門都需要對這方面的研究給予一定的關注，甚至可以做一些組織研究的工作。

建立道德制度是解決政府工作人員廉潔問題的根本途徑

當然，我們也應看到，旨在促進政府工作人員廉潔的教育活動還是第一步，我們的行政倫理研究并不應滿足于僅僅為教育服務，行政倫理的研究有著更宏大的目標，那就是對社會治理體系和治理方式變革提出理論方案。如果說統治型政府所擁有的是一種權力制度，管理型政府所擁有的是一種法律制度，那么，我們現在正在建構的是服務型政府，而我們的服務型政府將擁有一種道德制度。行政倫理研究的目標就是作出道德制度的構想和規劃，并探討建立道德制度的可能性途徑。如果我們能夠建立起一種道德制度，那么政府工作人員廉潔的問題就能夠得到根本性的解決，它是對法律路徑、技術路徑和教育路徑的全面超越，也是這些路徑的共同歸宿。(作者為中國人民大學公共管理學院教授、博導)