農(nóng)村殘疾人保障體制研究

【摘要】農(nóng)村殘疾人是社會(huì)中長(zhǎng)期存在而又不具備競(jìng)爭(zhēng)能力的一個(gè)比較大的特殊弱勢(shì)群體。建立一套完善的農(nóng)村殘疾人生活保障長(zhǎng)效機(jī)制，保障他們的基本生活，是社會(huì)主義優(yōu)越性的本質(zhì)體現(xiàn)，是推進(jìn)殘疾人“兩個(gè)體系”建設(shè)的關(guān)鍵之所在，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村殘疾人 生活保障 體制

農(nóng)村殘疾人是社會(huì)弱勢(shì)群體中最需要關(guān)注、最需要幫助的部分。關(guān)注農(nóng)村殘疾人，完善農(nóng)村殘疾人生活保障體制，是當(dāng)前殘疾人兩個(gè)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。農(nóng)村殘疾人基本生活保障(也稱(chēng)農(nóng)村殘疾人最低生活保障)，主要是指國(guó)家和社會(huì)面向農(nóng)村貧困殘疾人提供款物接濟(jì)和輔助一種生活保障政策。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村殘疾人保障機(jī)制逐步完善，殘疾人生活水平和質(zhì)量也不斷提高，殘疾人的生存狀況較以前有了很大提高。由于種種原因，其中也凸顯出一些弊端及問(wèn)題。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村殘人生活保障體制存在的問(wèn)題

現(xiàn)有農(nóng)村殘疾人生活保障機(jī)制不健全，缺乏有效的殘疾人生活保障體系。現(xiàn)行農(nóng)村殘疾人基本生活保障，沒(méi)有考慮到殘疾人這一特殊困難群體的特殊性保障要求，將殘疾人基本生活保障統(tǒng)一納入農(nóng)村居民最低生活保障體系，弱化了社會(huì)保障對(duì)殘疾人基本生活保障的救助功能。一方面，以戶(hù)均收入確定低保標(biāo)準(zhǔn)的差額補(bǔ)助，解決不了殘疾人的基本生活、教育、醫(yī)療等基本需要的問(wèn)題。另一方面，低保的剛性限制使大量徘徊在低保線(xiàn)附近的貧困殘疾人被排除在低保范圍之外。實(shí)際上，農(nóng)村貧困殘疾人和農(nóng)村五保戶(hù)、一般困難戶(hù)有根本的區(qū)別。這一部分人，他們的醫(yī)療救助需求比較大，就業(yè)能力差，心理承受能力脆弱，文化水平低，是需要國(guó)家和政府給予特殊照顧的群體。如果不加區(qū)別的把殘疾人低保統(tǒng)一列入按照農(nóng)村低保對(duì)象來(lái)對(duì)待，就達(dá)不到保障殘疾人基本生活的目的。

農(nóng)村殘疾人基本生活保障制度的執(zhí)行，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和政策指導(dǎo)。目前我國(guó)農(nóng)村殘疾人基本生活的保障主要按照1999年《城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》和《2007年國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》，結(jié)合《中國(guó)人民共和國(guó)殘疾人保障法》執(zhí)行。政策制定得過(guò)于籠統(tǒng)，使得殘疾人最低生活保障在實(shí)際執(zhí)行中缺乏可操作性。農(nóng)村殘疾人作為農(nóng)村一個(gè)特殊的弱勢(shì)群體，與一般的社會(huì)成員相比，他們有著特殊的社會(huì)需求和生活方式。不能將他們與一般的農(nóng)村困難戶(hù)相提并論。

受傳統(tǒng)觀念影響，過(guò)分強(qiáng)調(diào)家庭保障與殘疾人的自我保障。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，殘疾人是個(gè)人與家庭的不幸。實(shí)際上，殘疾人問(wèn)題不僅僅是個(gè)人和家庭的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和大量農(nóng)民工的出現(xiàn)，職業(yè)傷害、交通事故、醫(yī)療事故、環(huán)境污染、社會(huì)保障制度的不健全，這些都增加了農(nóng)村殘疾人的大量出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于工傷事故導(dǎo)致的肢體殘疾率在2006年為0.1224%，比1987年的調(diào)查數(shù)據(jù)增加了2倍多;交通事故導(dǎo)致的肢體殘疾率由0.0139%上升到0.1046%，增加了6倍多。①很明顯，傳統(tǒng)的個(gè)人與家庭責(zé)任的觀念，與現(xiàn)階段殘疾人群體結(jié)構(gòu)及社會(huì)屬性相脫節(jié)。另外城鎮(zhèn)化的加速，使得以從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村殘疾人的就業(yè)面大大降低，家庭保障和個(gè)人保障能力都逐漸弱化。

對(duì)殘疾人保障缺乏合理定位，忽略了政府的責(zé)任和義務(wù)。將殘疾人事業(yè)定為社會(huì)福利事業(yè)，忽略了農(nóng)村殘疾人的社會(huì)救助功能。按照殘疾人保障制度，殘疾人事業(yè)是屬于社會(huì)福利事業(yè)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家保障與集體保障能夠確保殘疾人分享國(guó)家發(fā)展的成果。農(nóng)村通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織謀求殘疾人福利，殘疾人確實(shí)有著固定的分享發(fā)展成果的途徑。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村集體分配機(jī)制的崩潰使殘疾人喪失了原有的集體福利分配途徑，土地承包后給予殘疾人減免稅費(fèi)的福利性待遇亦因國(guó)家全部免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等而不再成為殘疾人的福利來(lái)源。

對(duì)殘疾人社會(huì)保障缺乏整體規(guī)劃，管理和服務(wù)不順暢。制度的分割與無(wú)序，造成殘聯(lián)與民政社會(huì)保障的建制理念長(zhǎng)期未能找到準(zhǔn)確的定位，政策的選擇(包括價(jià)值取向、具體實(shí)踐)都缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和整體的思路與方案。再加上2002年起，民政與殘聯(lián)分家，中國(guó)殘聯(lián)從民政部門(mén)中獨(dú)立出來(lái)，殘疾人生活保障劃歸民政部門(mén)管理，將殘疾人康復(fù)、就業(yè)、維權(quán)等劃給殘聯(lián)主管。部門(mén)是獨(dú)立出來(lái)，但是人們的傳統(tǒng)觀念沒(méi)有跟著轉(zhuǎn)變，且相關(guān)的協(xié)調(diào)部門(mén)并沒(méi)有建立起來(lái)。導(dǎo)致農(nóng)村殘疾人生活救助缺乏與農(nóng)村救助的有機(jī)結(jié)合，農(nóng)村殘疾人最低生活與與其他醫(yī)療救助、醫(yī)療康復(fù)、教育救助等缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

部門(mén)互相分割，各部門(mén)各自為政，自成一體，導(dǎo)致救助資源比較分散，有限資源難以形成合力，造成資源的浪費(fèi)。比如殘疾人最低生活保障和醫(yī)療救助、主要由各地民政部門(mén)相關(guān)科室負(fù)責(zé);而殘疾人康復(fù)、殘疾人扶貧、殘疾人維權(quán)等由各地殘聯(lián)負(fù)責(zé)。部門(mén)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，導(dǎo)致救助責(zé)任不明確，殘疾人的權(quán)益得不到有效的維護(hù)。

基層殘疾人組織力量薄弱，殘疾人很難從殘聯(lián)直接得到利益或得利不多。一是承擔(dān)貧困殘疾人救助工作的機(jī)構(gòu)主要是殘聯(lián)系統(tǒng)。目前，突出的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)殘聯(lián)機(jī)構(gòu)配置與日益增多的殘聯(lián)工作業(yè)務(wù)不甚相稱(chēng)。二是鎮(zhèn)政府的殘疾人工作者沒(méi)有專(zhuān)職，都是與民政工作一起執(zhí)行。而工作經(jīng)費(fèi)一般由民政部門(mén)撥款，殘聯(lián)系統(tǒng)基本沒(méi)有人頭費(fèi)和事業(yè)費(fèi)下?lián)堋＾r(nóng)村殘疾人工作無(wú)經(jīng)費(fèi)無(wú)專(zhuān)職編制。優(yōu)惠政策無(wú)法落實(shí)到村組和社區(qū)。

完善農(nóng)村殘疾人生活保障的措施

農(nóng)村殘疾人生活保障體系是我國(guó)殘疾人保障體系的核心部分。其完善與否，關(guān)系到整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善，關(guān)系到以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的貫徹，關(guān)系到和諧社會(huì)的建立與完善。要完善好我省農(nóng)村殘疾人生活保障體系，應(yīng)該本著保障農(nóng)村殘疾人基本生活需求和滿(mǎn)足特殊需求相結(jié)合、國(guó)家和社會(huì)責(zé)任共承擔(dān)，依據(jù)勞動(dòng)能力分層分類(lèi)救助的原則，在考慮農(nóng)村殘疾人自身需求的基礎(chǔ)上，提出以下對(duì)策建議:

建立相對(duì)獨(dú)立的殘疾人保障體系，加快推進(jìn)殘疾人兩個(gè)體系的建設(shè)。必須構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)村殘疾人生活保障體系，這是建立殘疾人基本生活保障體系的關(guān)鍵。為此，首先，政府必須充分認(rèn)識(shí)殘疾人保障的重要性，將農(nóng)村殘疾人生活保障納入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃，重點(diǎn)明確殘疾人事業(yè)的定位和發(fā)展目標(biāo)，確立殘疾人保障的宏觀政策導(dǎo)向。其次，實(shí)現(xiàn)以殘疾人收入為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)劃分低保對(duì)象，優(yōu)先建立農(nóng)村殘疾人基本生活保障體系，保障他們的基本生活。加大政府對(duì)農(nóng)村殘疾人保障財(cái)政投入機(jī)制。努力實(shí)現(xiàn)殘疾人事業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是要加大中央政府對(duì)農(nóng)村殘疾人事業(yè)的財(cái)政投入力度。再次，建立殘疾人生活保障專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)款專(zhuān)用，使各級(jí)政府對(duì)殘疾人的保障落實(shí)到每一個(gè)殘疾人。提高殘疾人最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障他們的基本生活。

完善其他配套救助政策。完善農(nóng)村殘疾人的醫(yī)療救助與醫(yī)療康復(fù)制度，積極幫助農(nóng)村殘疾人加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，對(duì)農(nóng)村貧困殘疾人從參合經(jīng)費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)支付等方面給予優(yōu)惠和照顧，使農(nóng)村殘疾人得到與健全人相同或更優(yōu)惠的醫(yī)療待遇。對(duì)于那些確實(shí)無(wú)法承受醫(yī)療負(fù)擔(dān)的特困殘疾人家庭，其醫(yī)療費(fèi)用實(shí)行全免或大部分免除。強(qiáng)化農(nóng)村殘疾人的康復(fù)保障，將殘疾人特殊康復(fù)醫(yī)療項(xiàng)目納入新農(nóng)合范圍，例如將白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)，貧困精神病人免費(fèi)服藥等殘疾人醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入合作醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)和救助范圍。將醫(yī)療康復(fù)保障、教育保障、就業(yè)和扶貧保障有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，通過(guò)醫(yī)療康復(fù)保障，改善殘疾人的身體狀況和適應(yīng)社會(huì)的能力;通過(guò)教育保障，提高他們的文化素質(zhì)和職業(yè)技能;完善殘疾人社會(huì)服務(wù)制度，依托社區(qū)力量建立和完善殘疾人救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一方面采取有效措施，努力營(yíng)造廣大殘疾人平等參與共享的社會(huì)氛圍，另一方面積極鼓勵(lì)廣大殘疾人樹(shù)立自強(qiáng)自立精神。

改變傳統(tǒng)觀念，加強(qiáng)政府和社會(huì)對(duì)殘疾人保障的責(zé)任。更新殘疾人保障屬于家庭或個(gè)人責(zé)任的舊觀念，代之以家庭或個(gè)人與國(guó)家、社會(huì)承擔(dān)共同責(zé)任的新觀念;同時(shí)樹(shù)立平等、參與、共享的發(fā)展理念。重視和發(fā)揮非政府組織在農(nóng)村殘疾人救助工作中的作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界募集資金的能力。建立起政府領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作，社會(huì)組織廣泛參與的農(nóng)村殘疾人保障機(jī)制，把注重務(wù)虛的彈性條款變?yōu)樽⒅貏?wù)實(shí)的操作性更強(qiáng)的條款。各級(jí)殘聯(lián)要加強(qiáng)殘疾人工作者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，塑造一支就真務(wù)實(shí)的隊(duì)伍，并把殘疾人事業(yè)的深入宣傳和基層殘聯(lián)干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。加強(qiáng)基層殘疾人組織的建設(shè)，特別是加強(qiáng)村一級(jí)殘聯(lián)組織建設(shè)。村黨委或政府，應(yīng)當(dāng)確定一名領(lǐng)導(dǎo)分管殘聯(lián)工作，建立社區(qū)和村委會(huì)殘疾人協(xié)會(huì)或殘疾人組織，社區(qū)殘疾人協(xié)會(huì)可配備一名殘疾人作為專(zhuān)職干事，負(fù)責(zé)協(xié)會(huì)的日常工作，協(xié)助社區(qū)搞好殘疾人工作。

綜上所述，加快建立并完善農(nóng)村殘疾人生活保障制度是加快完善我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，是落實(shí)以人為本科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。在不斷轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力的過(guò)程中，各級(jí)政府應(yīng)不斷加大對(duì)農(nóng)村殘疾人事業(yè)的工作力度，繼續(xù)搭建以政府為主導(dǎo)、社會(huì)各界支持、廣大殘疾人參與的社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)村殘疾人實(shí)現(xiàn)“平等、參與、共享”的目標(biāo)提供強(qiáng)有力的制度保證。(作者分別為蘭州大學(xué)管理學(xué)院副教授;碩研)

注釋

①鄭功成:“殘疾人社會(huì)保障:現(xiàn)狀及發(fā)展思路”，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第1期。