人大代表權益表達制度與農民權益保障

【摘要】農民是我國社會的一個弱勢群體，農民權益受損是不爭的事實。農民權益受損問題的形成因素是復雜的，分為經濟、社會、政治三個方面。人民代表制度的完善是農民權益保障的必要前提，要從政治層面入手找到破解問題的良方，并建立保護農民權益的長效機制。

【關鍵詞】人大代表 農民權益訴求渠道保障

農民權益得不到切實有效的保障

中國在20世紀90年代以后進入了一個快速發展的時期，經濟取得了快速增長，但是，各階層收入差距也在加大。特別是農民成為顯著的弱勢群體，雖然其經濟權益較以往有了較大的改善，如農業稅減免政策等基本得到落實，但“三農問題”(即農業、農村和農民問題)仍然成為國家與社會之間一個重大的矛盾，而“三農問題”最主要的表現之一，就是農民權益的受損。

中國農業大學人文與發展學院“農民權益保護”的實施情況課題組對吉林省、山東省、陜西省、福建省、湖南省和貴州6省12個縣24個鄉60個村展開調查。調查發現，農民的權利意識弱，對與權益相關法律的知曉程度不高，僅28.4%的農民認為權益受損;受損權益排在前五位的是農業生產資料質量、土地權益、知情權、農民負擔和基層政府對農民反映問題的態度。研究發現，除了農資質量、土地等與農業生產密切相關的權益外，一部分農民開始注意到自身的社會權益和政治權益方面的不足。權益受損的農民中有16.3%的人提出知情權被侵害。相對來說，提出政治權益被侵害的人只是少數，提出村民自治權益受損的農民僅占4.9%，這部分農民反映，在村委會選舉中賄選、家族勢力控制選舉和上級指定村干部的現象還有發生。此外，調查還發現，部分基層政府也是忽視和侵害農民權益的主體，有6.5%的農民認為當地基層政府對農民反映的問題不予理睬。

農民權益受損的原因分析

農民權益是指農民作為公民應該享有的各種權利和應獲得的利益;農民權益訴求是指農民作為一個利益群體表達和實現自身利益的行為。農民權益受損問題的形成因素是復雜的，分為經濟、社會、政治三個方面。

經濟上，傳統的以農戶為單位的農村經濟形式，農民分布分散，導致農民普遍缺乏自我組織能力。同時，計劃經濟中的城鄉二元社會結構以及以農補工的經濟發展模式，造成農民長期處于社會的弱勢階層，因而造成農民經濟權益上的損害。

社會上，農民長期受到很大的歧視。長久以來城鄉二元的戶籍制度造成了一種身分的烙印，農民戶口天生象征了一種社會地位的低下。雖然現在許多地方開始了戶籍制度的改革，但往往以經濟條件為前提設置“準入門檻”。

政治上，農民通過制度性的政治參與不足。中國農民作為公民，雖然法律上的權利受到法條的保障，但是實際上他們通過制度性的政治參與卻是不足的。下面著重分析農民權益受損的政治原因，即農民訴求渠道不甚暢通，從而影響了農民權益的保障①。在現階段，我國人民(包括農民)權益訴求渠道包括信訪制度、人民代表權益表達制度、政治協商制度以及行政領導接待制度等。就農民權益訴求而言，一方面是農民權益訴求愿望增強，另一方面訴求渠道不暢依然嚴重，導致非制度化訴求增多，成為我國和諧社會建設的最大障礙②。

首先，政治權利缺失，使廣大農民平等的選舉權受到漠視和踐踏。我國2010年修正前的《選舉法》規定，農民選舉一個人大代表的人數相當于城里人的4倍。這是農民成為政治上弱勢集團的一個原因。針對各級人大代表中農民代表偏少的問題，社會各界紛紛呼吁要修改《選舉法》，2009年全國人大黨委會對選舉法修正案草案進行兩次審議后，2010年3月，選舉法修正案在第十一屆全國人民代表大會第三次會議上以贊成2747票，反對108票，棄權47票獲大會通過?！俺青l按相同人口比例選舉人大代表”是選舉法修正案的主要內容。那么，“城鄉按相同人口比例選舉人大代表”是否能從根本上解決各級人大代表中農民代表偏少的問題，還有待研究。

其次，城鄉人口同比例選舉的制度缺陷。對修正后“城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的規定，全國人大常委會委員長吳邦國表示，它體現了人人平等、地區平等、民族平等的原則，對于堅持和完善人民代表大會制度，發展社會主義民主政治具有重要意義。但有專家認為，即使實現了1︰1的城鄉人口同比例選舉，也并不意味著在各級人大代表里，農民代表會大幅度增加。我們知道，按照2010年修正前的《選舉法》，農村每一個人大代表所代表的人口數是城鄉的4倍，從理論上講現在的各級人大里特別是全國人大(每屆近3000人，按3000人計算)中農民的代表名額也應該是800多位，而不是現在可憐的90位。③有資料顯示，目前省級人大常委會主任大多數都由省委書記兼任，縣級或縣級以下有一部分也由縣(市)委書記或副書記兼任，鄉鎮人大主席一般都由同級鄉黨委書記或副書記兼任。人們可以明顯地感受到，農村居民的權利、利益訴求在國家的立法、預算中沒有得到足夠的體現。所以，即使實現了理論上城鄉人口同比例選舉，那些新增加的農民的人大代表們未必會更好地維護農民的各項權益，農民的各種利益訴求渠道也未必就暢通無阻。

“誰是農民利益的代表呢?只有農民自己，誰也代表不了”④。而現代國家治理的另外一項必要因素確實要求，農民的代表不一定是農民，各國普遍實行的代議制(我國即人民代表大會制)就是因為人民數量太多無法直接行使主權發展起來的，當然，這需要合理的制度約束，以使代議制式(在國即各級人大代表)對人民、對選民負責⑤。

人民代表制度的完善是農民權益保障的必要前提

在中國這樣一個擁有13億人口的大國，實行直接民主是不現實的，所以人民代表大會的代議制就應運而生。但要使人民選出的代表真正能代表自己的利益、表達自己的各種訴求，需要有嚴密的制度設計。

賦予選民對基層人大代表真正的提名權，是保證人大代表真正代表農民訴求的前提。修正前的《選舉法》第二十九條規定，全國和地方各級人民代表大會的代表候選人，按選區或者選舉單位提名產生。各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。推薦者應向選舉委員會或者大會主席團介紹候選人的情況。修正后《選舉法》第二十九條規定，全國和地方各級人民代表大會的代表候選人，按選區或者選舉單位提名產生。各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。推薦者應向選舉委員會或者大會主席團介紹代表候選人的情況。接受推薦的代表候選人應當向選舉委員會或者大會主席團如實提供個人身份、簡歷等情況。這表明我國基層人大代表候選人的確定方式主要有兩種:一種是組織提名;另一種是代表聯名提名。但在以往的實踐中，代表聯名往往受到極大限制，代表聯名提名名存實亡，而實際起決定作用的是提名組織，而不是選民，由此產生的代表，是對提名他的機關負責，而不是對選民負責。對此，建議將基層人大代表的提名權交由選民直接確定，這樣人大代表就必須與選民對話，與選民進行交流，由選民直接確定的基層人大代表才能真正對選民負責，真正成為選民的喉舌，真正反映農民的訴求。只有在進行了這樣的改革后，選舉權的平等條款才會具有真正的價值。

人大代表任職的專職化，是人大代表真正代表農民訴求的保證。我國現有的各級人大代表都是兼職的，而從世界各國來看，專職代表制為大多數實行代議制的國家廣泛采用。各國立法規定，議員或代表在當選期間不得擔任其他公職，包括企業的職務。筆者認為，人大代表任職的專職化是非常必要的。一是有利于代表把主要精力集中到執行代表職務上來。實行專職化以后，代表從原來的工作崗位上解脫出來，就為有充足的時間盡心盡力做好人大代表的本職工作提供了可能。二是有利于代表公正、公平地履行職責。實行代表專職化以后，代表就不再屬于某某單位，這樣他們在執行職務時就可以避免過多考慮部門利益、個人利益等因素，能本著公開、公平、公正的原則處理和解決好群眾反映的種種問題，從而更好地維護選民的利益。三是代表專職化并不影響人大代表代表不同的職業群體的利益。專職代表制下，由相應的罷免程序保障代表按照選民意志行使職權，不同職業集團的利益是在選舉過程中得以表達的，代表為了謀求選民支持必須兼顧不同職業集團利益。通過選舉程序，不同職業集團利益得以協調、整合達成一致。四是專職代表制有助于改變代表身份不公平的現狀。代表專職化以后，人大代表成為一種職業，農村的人大代表無需來源于農業人口，只要具有代表能力，肯為選區服務，就可以成為代表，代表只對原選區負責。

總之，“代表與選民之間的法律關系，實質上表現為現實的利益關系。”⑥代表由選民選舉產生，必須對選民負責，受選民監督，反映選民的利益和要求。從法理上講，二者的關系是相互給予利益，并逐步達到一種平衡。只有這樣，農民權益訴求的政治渠道才能暢通，農民的各項合法權益也才能得到更有效的保護。(作者為河北女子職業技術學院副教授)

注釋

①佚名:“‘有序參與’與中國農民權益保障”，來源于網絡。

②孫玉娟，趙琳，趙麗媛:“農民利益訴求渠道不暢原因分析”，《內蒙古大學學報(社會科學版)》，2009年第1期。

③秋風:“選舉法修訂的核心在哪?”，《經濟要參》，2009年第44期。

④⑤林清伏，王伊景:“誰代表農民利益?”，《地方人大創新》，2004年3月28日。

⑥田必耀:“尋找選民與代表的利益平衡”，《中國人大新聞》，2002年4月11日。