中國行政倫理建設的問題及對策

【摘要】伴隨著行政改革的浪潮，行政倫理學作為一門以行政道德為研究對象的新興學科，越來越受到國際社會的廣泛重視。加強行政倫理建設不僅可以提升公職人員的道德境界，而且可以對預防和防止腐敗發揮重要的作用。

【關鍵詞】行政倫理 行政改革 廉政

行政倫理學的興起既是倫理學理論發展的邏輯使然，也是公共領域現實倫理問題突出，尋求理論解決的必然。在中國，討論公共行政倫理，并在此基礎上加強行政倫理建設，不僅是對世界學術潮流的順應，也是中國社會現實的必然要求。行政倫理建設應包括理論研究、規范建設與教育實踐三個方面，中國行政倫理建設在20多年的發展中取得了重要的成就，但依然存在一些問題，應著力探索有針對性的對策加強行政倫理建設，使之成為促進廉潔政府建設的學科支撐。

行政倫理是協調行政人員、行政機構和社會三者之間關系的倫理準則、規范系統

加強行政倫理建設是行政改革的應有之義，是政府行政公正性的保障。行政改革不僅是要對行政組織機構的設置、權力結構狀況和職能、法律制度的構成等行政管理的“硬件”進行改革，同時內在地包含著行政倫理這一“軟件”建設。換言之，在對各種行政體制、制度實行改革的同時，也應當重視對擔當改革的政府機關及其行政人員自身倫理的改革和建設，而且行政倫理建設是行政改革的價值導向，具有方向性和主導性的作用。深化行政管理體制和機構改革，最重要的是轉變政府職能。經過二十多年改革的實踐探索，我國政府職能轉變的目標和內容已經基本明確，這就是切實把政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來。這一職能定位既符合現代市場經濟發展的一般規律性，也體現了我國社會主義市場經濟體制的客觀需要。轉變政府職能，創建服務型政府，其內涵就是以公正和服務作為政府行政的宗旨，這就要求各級政府和公務員正確處理政府和公民的關系問題，正確處理權力和利益的關系問題，一句話，就是要正確處理各種行政倫理關系，樹立正確的行政倫理觀。

加強行政倫理建設，是預防和防止腐敗，建設廉潔政府的重要途徑。黨的十六大報告明確指出要“反對和防止腐敗”。表明中央的反腐敗指導思想和工作重點轉到了“懲”與“防”并重。中國政治體制和經濟體制的缺陷和各類管理制度的漏洞不斷制造和滋生各種腐敗，加強行政倫理建設可以在一定程度上彌補法制和管理制度中的漏洞，對于促進、保障和規范預防職務犯罪工作、推進廉政建設具有重大意義。全球范圍的行政改革一方面提高了行政效率，另一方面也給行政倫理和行為標準帶來了意想不到的影響。政府職能轉移;公務員與公民關系的變化;全球一體化以及對其它倫理和文化規范的接觸;社會道德觀念的多元化和個性化等等都使原有行政倫理規范變得模糊，這是導致許多公務員走上職務犯罪之路的一個重要原因。因而，在新的形勢下，加強行政倫理規范建設，可以使模糊的道德規范明確化、穩定化，使公務員明確自己行為的“應當”與“不應當”，從而對于腐敗起到預防和警示的作用。

加強行政倫理建設是完善公務員制度，建設高效政府的重要措施。黨的十一屆三中全會以來，我國政治體制改革的顯著成果之一就是逐步建立起具有中國特色的國家公務員制度。1993年《國家公務員暫行條例》的頒發標志著我國公務員制度的誕生，2006年《中華人民共和國公務員法》的頒布實施及相關配套法規、政策的出臺，使得我國公務員制度更趨完善，有中國特色的國家公務員制度已基本建立。但是，與現代公務員制度相比，我國公務員制度還沒有提升到法制國家基本制度的高度，其最主要的問題就在于還沒有建立起完善的公務員行為規范。公務員行為規范致力于解決公職人員私人利益和行使權力時公共利益的沖突問題。它分為道德規范和法律規范，并有道德規范法律化的趨勢。我國公務員制度的行為規范還很不完善，現有的公務員行為規范只是一些原則性的規定，缺少量化的具體規定和強制性的懲罰措施。這些規定散見于黨政文件中，以黨紀政紀的形式存在，沒有上升到法律高度，特別是道德規范很不完善。因此加強行政倫理建設，是完善公務員制度的必要措施。

目前中國行政倫理建設中存在的一些問題

行政倫理理論與行政改革現實分離。行政管理應以實現倫理價值為目標，行政管理的過程應體現行政倫理理念并受行政倫理規范的約束。理論上說，行政改革，無論是政府機構的調整，還是政府職能的定位，都離不開行政價值觀的指導，行政倫理理論應當為行政改革提供價值目標和理論引導。但現實的狀況是，我們行政倫理理論研究落后于行政改革的發展，沒有很好地反映行政改革現實發展的需求，不能對行政改革起到應有的理論引導作用;現行的行政倫理學的研究基本上沿用規范倫理學的研究框架，對行政與倫理發展的內在聯系研究不夠，對現實中行政人員的倫理困境和沖突研究不夠，沒有概括出與時代相適應的、對行政人員有現實引導性的道德規范。

行政倫理規范與政策和制度相分離。行政倫理規范與制度相分離表現為行政規范沒有相應的制度安排。公共行政活動是為了實現國家的社會目標，推動社會的全面發展。作為“一種社會目標的合理調整和社會利益的權威性分配”的組織體系，作為社會公共利益的代表者和維護者，應始終把實現和維護社會正義視為其價值目標。改革開放三十多年來，中國行政改革基本上是適應社會主義市場經濟體制的需要，而進行的重塑政府體制的改革。因而行政改革主要是以效率為目標，沒有把公平正義的倫理價值作為改革的目標。官民關系這一對基本的行政倫理關系也沒有相應的制度保障和體現。以GDP為核心的政績觀和以行政權為主導的績效評估體制，以及以集權和對首長負責為特征的官員考核和任免規則都不足以支持政府公平正義目標的實現，也不足以保證官民的主仆倫理秩序。一方面我們倡導為人民服務的價值觀以及與此相應的行政倫理規范，但由于沒有相應的政策和制度的支持，公開倡導的行政倫理規范往往與官員現實中奉行的潛規則相互脫節，導致行政道德生活中規則的缺失和混亂。

行政倫理教育與行政道德現實分離。一方面，行政道德的現實不容樂觀，另一方面是行政倫理學在各級政府的培訓中還沒有引起足夠的重視。近年來，各級政府都非常重視干部的培訓，但是與經濟、法律、管理等方面的內容相比，行政倫理的教育并沒有引起足夠的重視。而且，與現行的干部培訓以能力培養為目標相比，現行的行政倫理教育只能起到知識傳授的作用，并不能促進官員行政倫理品德的生成。其結果就是倫理教育與道德現實相分離，官員的行政道德知識和行政道德行為相分離。

加強行政倫理建設的幾個方面

從行政管理和行政改革的現實出發研究行政倫理問題。關注處于行政改革中的行政人員在行政實踐中所面臨的倫理困境，發揮行政倫理學在行政改革中的重要作用，并為行政人員解決現實的倫理困境提供必要的指導。

把行政倫理價值的實現作為政府的施政目標，并貫穿于行政活動的一切過程，建立起促進行政倫理價值實現的機制。密爾早在19世紀中葉就對公民和政府之間的關系和政府的標準作過許多精彩的論述。他認為，政府最重要的職責不僅是增進人民的福利，而且還促進了人民的美德與智慧。政府的職能限制在這兩個方面:“它比任何其他政體更有利于提供良好的管理，又能促進較好與較高形式的民族性格的發展?！睖丶覍毧偫碓诮衲辍皟蓵庇浾哒写龝咸岢?，“任內最后幾年力推公平正義，”“公平正義比太陽還有光輝?！碧岢鲆屓嗣裆畹酶腋８凶饑?，體現了政府實現行政倫理與政策制度結合的自覺。

建立分層次的行政道德規范體系。行政道德規范應分為由低到高的三個層次:第一個層次，也稱為底線要求，其特點是義務性和強制性，表達的是公務員最基本的義務和要求，通常應以“禁止”的方式表達，以立法的形式實施。主張道德立法并不是要將有關行政道德的一切內容都以法律的形式固定下來，強制執行，行政道德立法有其特定的內容，它特指那些關乎公共權力運行及對腐敗的防范具有根本意義的道德規范。第二個層次，態度層次，基于職業責任層面的道德要求，其特點是責任性和主動性，表達的是公務員基于對職業精神領會的情況下主動承擔的責任和要求，以“應當”的方式表達，以道德規范的形式實施。第三個層次，價值層次(精神層次)，體現的是公共行政的基本精神和理念，應當貫穿于行政活動的每一個環節，每一個公務員都應當以此為價值追求，政府的政策和社會制度都應當體現這種基本的理念與精神，如公平正義等價值觀念。

把行政倫理教育與行政倫理管理、行政倫理文化結合起來。行政倫理建設是一個系統工程，其成效取決于個人品德、組織文化、職責體系、社會環境等因素。目前，在加強行政倫理教育的同時，要注重建立健全公職人員的職責體系，要在干部的任用機制和績效考評中貫穿倫理的導向和要求，把行政倫理建設與制度建設結合起來;要注重加強行政倫理文化的超前享受，特別是要發揮輿論的導向作用，營造良好的行政倫理環境，從而解決行政倫理規范和潛規則分離、知與行脫節的問題。(作者為北京行政學院公共管理教研部副主任、教授)