我國警察救助制度研究

【摘要】警察救助伴隨著現代警察制度的建立而產生，作為一種警察行政行為在實踐中廣泛存在。警察救助對于維護公共秩序、保護公民合法權益有重要的作用。當前，我國警察救助范圍不明確，救助的程序模糊，救助性強制措施規定不明確，對相關權利人的救濟制度有待構建。要不斷完善立法，健全警察救助制度。

【關鍵詞】行政救助 警察救助 救助性強制措施 救濟制度

警察救助的概念辨析

警察救助是指“人民警察依據法律、法規、規章和其他規范性文件，對公民、法人和其他組織受到侵犯或處于危難情形的人身、財產給予救助的行政行為?！雹倌壳拔覈鴮ｉT研究警察救助的文章不多，基于救助的范圍、內容等一些問題的不明確性，需要對警察救助與相近概念作區分。

警察救助與社會救助。二者的區別主要有以下幾點:第一，實施主體不同。警察救助的實施主體是警察行政主體，而社會救助的實施主體主要是社會組織和個人。第二，性質不同。警察救助不僅是人民警察的法定義務，更是一項法定職責，是警察權的下位概念。社會救助中社會組織和公民個人的救助，是一種民事行為，具有很大的自主性。第三，法律后果不同。警察救助中，警察因救助實施與相對方形成行政服務法律關系，若符合救助條件而不予救助應承擔行政法律責任甚至刑事責任的法律后果。社會救助在社會組織、個人和受救助對象之間形成的是民事法律關系，是否救助具有很大自主性，一般不會因不救助產生法律責任。

警察救助與警察行政管束。行政管束是指“緊急狀態下，警察暫時性限制相對人的人身自由，以避免發生或繼續發生危害社會治安秩序的危險，或者排除對被管束人自身或他人人身可能造成的危害?！雹谛姓苁闹黧w也是人民警察，從某種意義上來說，也帶有授益性質，具有濃厚的保護、救護意味，和警察救助有時會交織在一起。但行政管束以限制人身自由為核心特點，其目的除了保護他人的人身、生命免受侵害以外，更主要的是防止管束對象實施違法犯罪行為或者避免加劇違法犯罪的程度，而警察救助無此特征。

警察救助的意義

警察救助雖然還沒有系統完整的制度規范，但是已有的規定對于維護公共秩序、保護公民合法權益，起到了非常重要的作用，主要體現如下:

第一，具有重要的手段價值。由我國社會主義的本質所決定，包括警察救助在內的為人民服務的宗旨是人民警察追求的唯一目的，人民警察的工作無論分工如何，最終都是要保護人民的利益。警察通過救助行為為社會公眾服務，在群眾中贏得良好口碑，得到群眾的信任和愛戴，對于警察而言，是完成任務、實現職能不可或缺的途徑。

第二，彌補傳統行政手段的不足。傳統的行政管理中，警察行政執法采用強權模式，并以此強行理順各種行政管理關系。這種家長式的管理在實踐中導致警察機關違法或執法不當，對公民組織合法權益造成侵害，容易引起公民組織和警察之間的矛盾摩擦，從而降低警察機關的威信。而警察救助可以彌補上述手段的不足，幫助處于困境中的公民、組織走出困境，從物質和精神雙重層面對行政相對方予以彌補。

第三，彌補其他社會保障制度的不足。當前我國正處于經濟社會轉型的關鍵時期，社會保障制度起步較晚，還不成熟。如果部分公民因為人身、財產權利受到侵害，或處于其他危難緊急的情況得不到及時、全面的救助，會引發各種社會問題，不利于社會的安定團結。而警察救助體系在社會保障體系尚未健全完善的情況下，能夠最大限度地保障公民的人身、財產安全，成為維護社會的“穩定器”，體現了人民政府對弱勢群體的保護。

警察救助的現狀分析

救助范圍不明確。警察應對何種情況進行救助，《人民警察法》只是采用了概括性的規定，并不明確。即便是已有規定，也語焉不詳，例如《人民警察法》第二十一條規定“公民人身、財產安全受到侵犯或處于其他危難情形時，應當予以救助”，然而關于什么是“其他危難情形”法律沒有說明。

救助程序模糊。警察救助的形式，法律沒有明文規定，不利于警察救助制度的規范化，應為其設置一定的程序，使警察行為在一定的規則內運行。

缺少救助性強制措施的規定。我國法律對警察救助強制措施還沒有具體規定。實踐中，在搶險救災或救助危難群眾的某些情況下，警察需要采取一定的強制措施將被救助人從危險狀態向安全狀態轉移，例如對醉酒人或走失老人在未找到其家屬的情況下，需要短暫地限制其人身自由，然而法律對這種保護或控制并沒有詳細的規定，只是在《人民警察法》、《治安管理處罰法》中有些零散規定，這些原則性規定由于缺少具體的適用條件和程序，不能直接引用和實施，民警救助行為的合法性受到質疑，導致實踐中警務人員處于兩難的境地。

救濟制度有待構建。對于受到違法警察救助行為侵害的當事人以及因合法實施的警察救助行為導致權利受到侵害的第三人，可以通過哪些途徑獲得救濟，受損人能否通過行政補償獲得救濟及補償的標準等問題還屬于立法上的空白，應予以完善。

警察救助的立法完善

明確救助范圍。警察權屬于公權力，對涉及公權又是警察職責范圍內的事項，應該予以救助。涉及公民私權的事項，則應該限定一定的范圍。法律規定公民人身財產安全受到侵犯時或處于其他危難情形時，警察應予以救助。然而對何為“其他危難情形”沒有明示，導致實踐中無所適從。本文認為，“其他危難情形”應理解為客觀形勢所構成的危險與困難，如不迅速消除，即可能造成公民的人身、財產損害等情形。對于涉及公民私權的困難，警察不可能全部進行救助，只能是針對急、難、險等情況進行救助。因此建議在立法上制定評判標準，認為凡是能夠通過私力解決的困難，不宜納入警察救助的范圍。此外，警察對法定救助范圍以外的事項有拒絕救助的權利，這一點應在法律上明確規定，可以出臺一些有關警察救助的配套規定，如《警察救助范圍與處置權限》等，同時加大對群眾的宣傳力度，明確告知何種情況可以進行求助，這樣可以避免因不救助產生的不必要糾紛。

規范救助的程序。警察救助應采用什么樣的形式，法律沒有明示。但警察救助大多針對緊急情況，需要對相對人的人身、財產采取果斷行動，不允許有太多的繁瑣程序來延誤時間，因此程序應簡便，此時硬性要求相對人采用書面形式是不恰當的，在緊急情況下可以采用較靈活方式，允許事后補辦相應法律手續。而在少數非緊急情況下，為了明確警察救助內容及責任承擔，應當規定采用書面形式，若救助主體拒絕提供救助，應當以書面形式說明理由。

增加救助性強制措施。警察救助有時會以強制措施為必要手段，然而我國法律對此并無明文規定。警察救助強制措施往往是對重病、受傷、災害中或其他遇有生命危險的人實施的，人的生命具有最高價值，因此應允許此類情況下警察對公民人身的暫時性管束以確保相對人的生命財產安全。由于行政強制措施涉及對公民人身自由的約束，所以對警察救助中的行政強制措施和約束權，應當由國家法律做出明確授權，但應注意以下兩點:第一，由于這種強制措施的采取是與警察救助行為緊密聯系在一起的，而作為授益性行為，原則上應尊重當事人的意愿、征得對方的同意。第二，應該為這種強制措施的實施限定條件。賦予警察在救助中有采取強制措施的權力，并不意味著這種強制措施可以任意實施，而是應本著“保護相對人的安全和利益”的原則，在非強制措施不足以排除危害的情況下實施。

健全警察救助的救濟制度。對警察救助的救濟應分為兩個層次展開。一是對違法實施的警察救助行為進行救濟，通過制止和糾正警察機關及其工作人員違法行使職權而發生的侵權行為，使合法權益受到損害的相對人能夠獲得法律補救。這種救濟的方式主要包括行政復議、行政訴訟和國家賠償。除了以上救濟方式之外，為貫徹合理性原則，筆者建議立法上應規定對警察救助明顯不當的行為提起復議，更好地保護受損人利益。二是對合法實施的警察救助行為進行救濟。警察救助多屬緊急救助，警察救助措施可能會造成其他人權益損害。公民的合法權益受憲法的保護，因此應給予一定補償，即行政補償。但我國目前沒有專門的《行政補償法》對行政補償范圍做出明確界定。在這種情況下，相對人人身或財產遭受不應有的損失時，能否得到補償及補償范圍問題無法可依，對相對人來說是不公平的。筆者認為應區分不同情況對因警察救助行為造成的損害結果予以補償:如果危難情形并非相對人造成，且救助行為所保護的利益大于相對人損失的，國家應該承擔補償責任;如果危難情形由于相對人自身原因造成(例如酗酒等)，救助導致相對人損失未超過必要限度的，國家不承擔警察救助補償責任。因此，建議在制定《警察救助法》或《行政補償法》時將警察救助行政補償制度用立法的方式確定下來，并對被補償的主體、補償的損失范圍、補償的標準做出明確規定，為行政相對人保護自己的合法權益提供制度保障。(作者單位:唐山學院文法系)

注釋

①趙雪寶:“試析警察救助行為”，《山西省政法管理干部學院學報》，2005年第18卷第3期，第44頁。

②余凌云:“論行政管束制度的再構建”，《中國人民公安大學學報》，2003年第6期，第53頁。