村民自治組織環(huán)境權(quán)的法理思考

【摘要】村民自治組織環(huán)境權(quán)是村民維護(hù)集體環(huán)境的公權(quán)利，將其界定為“權(quán)力”是不恰當(dāng)?shù)摹４迕褡灾谓M織環(huán)境權(quán)應(yīng)包括環(huán)境決策參與權(quán)、收益權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、侵害請(qǐng)求權(quán)等內(nèi)容。應(yīng)在立法上明確村民自治組織環(huán)境權(quán)，以推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

【關(guān)鍵詞】村民自治組織 環(huán)境權(quán) 法理依據(jù)

隨著我國新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)日益受到關(guān)注。黨的十七大報(bào)告將妥善解決農(nóng)村環(huán)境污染問題作為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的子目標(biāo)之一。村民自治組織(本文中限指村民委員會(huì))在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著不可小覷的作用。筆者認(rèn)為，在全國上下掀起一輪又一輪新農(nóng)村建設(shè)浪潮的背景下，村民自治組織環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅⒎ǖ目隙ǎ@有助于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也有助于村民自治的有效落實(shí)。而對(duì)其法理方面的考量是深層次、多角度探討研究村民自治組織環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)。

賦予村民自治組織環(huán)境權(quán)的法理依據(jù)

學(xué)界對(duì)于環(huán)境權(quán)主體的爭(zhēng)論不斷，本文不欲窮盡環(huán)境權(quán)主體的全部外延，但筆者認(rèn)為村民自治組織可以成為環(huán)境權(quán)主體。

第一，從村民自治組織的法律地位看，其應(yīng)當(dāng)享有環(huán)境權(quán)。《村民委員會(huì)組織法》將村民委員會(huì)界定為“基層群眾性自治組織”，是由村民民主選舉出來的。選舉產(chǎn)生村民自治組織，意味著村民對(duì)自身權(quán)利作出了讓渡，將其自身的某些權(quán)利轉(zhuǎn)移給村民自治組織，這些權(quán)利中包括環(huán)境權(quán)。選舉產(chǎn)生村民自治組織，也可以理解為村民對(duì)該組織的一種委托，他們將無法完全依賴個(gè)人實(shí)施的行為授權(quán)給這個(gè)組織，而這種授權(quán)是一種廣義上的授權(quán)，其中包括環(huán)境權(quán)。因此，村民自治組織的法律地位決定其享有環(huán)境權(quán)。

第二，從村民自治組織的“職責(zé)”看，當(dāng)然包含了保護(hù)生態(tài)環(huán)境事務(wù)。《村民委員會(huì)組織法》第二條第二款規(guī)定，“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。其中“公共事務(wù)”和“公益事業(yè)”都是指與村民生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的事務(wù)，從實(shí)踐看來主要有帶領(lǐng)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、調(diào)解村民間矛盾糾紛、組織好村容村貌建設(shè)等，當(dāng)然也包括影響人們賴以生存和發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

第三，環(huán)境的性質(zhì)特點(diǎn)決定了環(huán)境權(quán)不可能單純的為公民個(gè)人享有。環(huán)境是公共產(chǎn)品，不能完全分割為個(gè)人享有。一方面，承載環(huán)境的載體具有空間性，隨著這種空間的不斷延伸，其權(quán)利主體也會(huì)于某個(gè)分界點(diǎn)發(fā)生變更，個(gè)人環(huán)境權(quán)能夠觸及的僅是與個(gè)人相關(guān)、應(yīng)當(dāng)控制并能夠控制的部分，非個(gè)人可控的那部分環(huán)境需要依靠集體行使權(quán)利以保護(hù)環(huán)境;另一方面，環(huán)境具有延時(shí)性，不能僅為當(dāng)代人享用，還將涉及后代人利益，這決定著環(huán)境權(quán)主體除了自然人，還存在代表公眾利益的主體，而村民自治組織就是公眾的代表，可以享有環(huán)境權(quán)。

第四，某些環(huán)境組成要素自身產(chǎn)生的權(quán)利包含著賦予村民自治組織環(huán)境權(quán)的依據(jù)。以土地權(quán)為例，我國《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有。按所有權(quán)原理，所有者享有占有、使用、收益和處分的權(quán)能，其中處分之權(quán)能包含事實(shí)處分在內(nèi)，且事實(shí)處分當(dāng)然包含保持土地之價(jià)值，而保護(hù)生態(tài)環(huán)境正是保持土地價(jià)值的應(yīng)有之意。

村民自治組織環(huán)境權(quán)的性質(zhì)

有學(xué)者認(rèn)為村民自治組織環(huán)境權(quán)屬于權(quán)力，主要包括村環(huán)境管理規(guī)章制定權(quán)、環(huán)境事務(wù)處理權(quán)、環(huán)境處罰權(quán)、調(diào)解和監(jiān)督權(quán)、起訴和應(yīng)訴權(quán)、環(huán)境協(xié)調(diào)權(quán)、批評(píng)教育權(quán)等①。筆者認(rèn)為，從理論和實(shí)踐兩個(gè)角度分析，將村民自治組織環(huán)境權(quán)界定為權(quán)利更為恰當(dāng)。

從理論上看，村民自治組織環(huán)境權(quán)屬于權(quán)利。一、“權(quán)利”與“權(quán)力”二者的區(qū)別體現(xiàn)于行為主體、強(qiáng)制性、自由度等方面，特別是享有權(quán)力的一方在相應(yīng)法律關(guān)系中往往處于高于另一方的地位，而村民自治組織通常不享有此種地位。二、按照洛克和孟德斯鳩關(guān)于“三權(quán)分立”的學(xué)說，權(quán)力包括立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)。倘若將村民自治組織環(huán)境權(quán)界定為“權(quán)力”，只能是行政權(quán)。而行政權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是國家行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位，但村民自治組織不屬于國家行政機(jī)關(guān)，也無國家機(jī)關(guān)之授權(quán)。三、村民自治組織環(huán)境權(quán)是村民自治權(quán)的一部分，而村民自治權(quán)通常被界定為權(quán)利，因此，村民自治組織環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于權(quán)利。

從現(xiàn)實(shí)角度看，不宜將村民自治組織環(huán)境權(quán)認(rèn)定為權(quán)力。我國村民自治制度是對(duì)歷史的傳承，是為在農(nóng)村推行和發(fā)展基層民主、維護(hù)廣大農(nóng)民的利益而設(shè)置。現(xiàn)實(shí)中，一些地方的村民自治組織異化成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層權(quán)力的慣性延生，他們置農(nóng)民利益于不顧，甚至村民委員會(huì)侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因?yàn)橛袡?quán)有利可圖，許多農(nóng)村的民主選舉也隨之變味。在此背景下，應(yīng)當(dāng)盡可能限制村民自治組織的權(quán)力。

需要明確的是，作為一種獨(dú)立的權(quán)利，村民自治組織環(huán)境權(quán)與村民個(gè)體享有的公民環(huán)境權(quán)不能混為一談。公民環(huán)境權(quán)側(cè)重維護(hù)公民個(gè)體所享有的“在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利”②，是私權(quán)利，而村民自治組織環(huán)境權(quán)側(cè)重于維護(hù)全村在環(huán)境方面的公共利益，是公權(quán)利。

村民自治組織環(huán)境權(quán)內(nèi)涵

2009年8月，在對(duì)廣東12個(gè)村進(jìn)行調(diào)研之后，筆者了解到多數(shù)村民自治組織在保護(hù)農(nóng)村環(huán)境方面享有的權(quán)利主要是環(huán)境村規(guī)民約制定權(quán)與環(huán)境監(jiān)督權(quán)。然而，這兩項(xiàng)內(nèi)容并非是村民自治組織環(huán)境權(quán)的全部?jī)?nèi)涵。《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》第十項(xiàng)原則提出公眾參與處理環(huán)境問題時(shí)享有知情權(quán)、參與決策權(quán)、獲得救濟(jì)的權(quán)利。歐盟《環(huán)境問題公眾知情、參與決策及訴訟權(quán)利公約》賦予公眾獲得環(huán)境信息權(quán)、參與環(huán)境決策權(quán)、司法訴訟權(quán)。筆者認(rèn)為，對(duì)于村民自治組織環(huán)境權(quán)內(nèi)涵的界定可以借鑒和參考以上國際公約的相關(guān)規(guī)定及學(xué)者對(duì)于環(huán)境權(quán)內(nèi)涵的研究結(jié)論，因此，村民自治組織環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容:

環(huán)境決策參與權(quán)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭不斷上升的背景下，各地對(duì)內(nèi)外資的引入如火如荼。不少地方在招商引資中未經(jīng)村民同意引入一些污染嚴(yán)重又不規(guī)范排污的企業(yè)，在管理中為追求財(cái)政收入偏袒污染企業(yè)，農(nóng)民利益得不到切實(shí)保護(hù)，社會(huì)矛盾村日益突出。因此，在招商引資中賦予村民自治組織參與涉及環(huán)境事項(xiàng)的決策權(quán)，能夠妥善維護(hù)村民合法利益，也有利于日后的管理。當(dāng)然，村民自治組織參與決策權(quán)應(yīng)當(dāng)在召開村民大會(huì)或村民代表大會(huì)并作出決議的基礎(chǔ)上行使。

環(huán)境村規(guī)民約制定權(quán)。現(xiàn)實(shí)中，許多農(nóng)村村民委員會(huì)都制定了有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的村規(guī)民約。由于在制定時(shí)一般都征求過村民意見，故較易得到有效落實(shí)。但應(yīng)注意:首先，村規(guī)民約的制定程序應(yīng)當(dāng)合法。村規(guī)民約應(yīng)經(jīng)村民會(huì)議制定，而村民會(huì)議的召開又須符合《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的相應(yīng)條件，不能由村民委員會(huì)擅自制定。其次，村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法。《村民委員會(huì)組織法》第二十條第二款規(guī)定:“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。”

環(huán)境收益權(quán)。對(duì)于利用某村的環(huán)境資源贏得的經(jīng)濟(jì)利益，村民自治組織應(yīng)當(dāng)有權(quán)分享一定的收益。應(yīng)當(dāng)逐步探索農(nóng)村環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)登記制度，允許特定的環(huán)境資源作為交易客體，村民自治組織可分享其中的收益，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或進(jìn)一步改善農(nóng)村環(huán)境。

環(huán)境知情權(quán)。村民自治組織有權(quán)知悉地方農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn))，擬建企業(yè)的環(huán)境影響評(píng)估情況，已建企業(yè)實(shí)際排污措施等。環(huán)保部門檢測(cè)的相關(guān)數(shù)據(jù)及對(duì)污染企業(yè)擬采取的措施，除非涉及國家秘密、企業(yè)秘密，應(yīng)當(dāng)作為公開信息向村民自治組織公開，村民自治組織再通過適當(dāng)?shù)耐緩胶托问礁嬷迕瘛?/p>

環(huán)境監(jiān)督權(quán)。村民自治組織環(huán)境監(jiān)督的對(duì)象包括排污企業(yè)、村民、國家環(huán)境管理行政部門。對(duì)于排污企業(yè)的監(jiān)督是村民自治組織環(huán)境監(jiān)督權(quán)的重點(diǎn)，對(duì)村民自身的監(jiān)督目的在于形成優(yōu)良民風(fēng)，對(duì)于國家行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)是政府的行政不作為和權(quán)力濫用。監(jiān)督結(jié)果可通過一定的方式體現(xiàn)出來，至于能否采取實(shí)質(zhì)性措施則仍需探索。

環(huán)境侵害請(qǐng)求權(quán)。具體包括:一、向侵害實(shí)施者請(qǐng)求損害賠償;二、向行政主管機(jī)關(guān)請(qǐng)求處理環(huán)境侵權(quán)糾紛;三、向法院提起環(huán)境侵權(quán)賠償之訴;四、就環(huán)境侵權(quán)賠償?shù)纳Р脹Q向人民法院或相關(guān)行政部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

環(huán)境爭(zhēng)端處分權(quán)。這里說的“處分權(quán)”應(yīng)理解為對(duì)爭(zhēng)端解決途徑的選擇權(quán)。村民自治組織可以選擇處理環(huán)境糾紛的方式，主要包括協(xié)商、調(diào)解、和解。協(xié)商是指村民自治組織在農(nóng)村環(huán)境糾紛處理中代表受害農(nóng)民一方與環(huán)境侵權(quán)主體對(duì)賠償范圍、賠償方式、賠償額度等進(jìn)行協(xié)商;調(diào)解是指村民自治組織以第三方名義對(duì)環(huán)境侵權(quán)主體和被侵害者進(jìn)行調(diào)解，對(duì)問題的解決提出方案;和解是指村民自治組織在村民的授權(quán)下以自己的名義與侵權(quán)主體就賠償事項(xiàng)達(dá)成一致。(作者單位:廣東金融學(xué)院法律系;本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目階段性研究成果之一，項(xiàng)目編號(hào):08G-03)

注釋

①陳麗華:“論村民自治組織在保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境中的權(quán)力”，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2007年5月。

②呂忠梅:“再論公民環(huán)境權(quán)”，《法學(xué)研究》，2000年第6期。