關(guān)于加強行政倫理法制建設(shè)的建議

【摘要】行政倫理的基本問題是權(quán)力與利益的關(guān)系問題。防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅耍羌訌娦姓惱矸ㄖ平ㄔO(shè)的基點。因此，要通過法律制定、機構(gòu)設(shè)置、機制體系建設(shè)等，將行政倫理規(guī)范體系的要求轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的內(nèi)在品質(zhì)，從而達(dá)到加強公務(wù)員為政之德、預(yù)防腐敗的目的。

【關(guān)鍵詞】行政倫理 法制建設(shè) 干部教育

加強中國特色行政倫理法制建設(shè)，是落實黨的十七屆四中全會關(guān)于“在堅決懲治腐敗的同時加大教育、監(jiān)督、改革、制度創(chuàng)新力度，更有效地預(yù)防腐敗”的重要途徑。

加強行政倫理法制建設(shè)的基點

《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》指出:“堅持德才兼?zhèn)?、以德為先用人?biāo)準(zhǔn)。把干部的德放在首要位置，是保持馬克思主義執(zhí)政黨先進(jìn)性和純潔性的根本要求和重要保證?！焙\濤總書記多次強調(diào):“要加強從政道德教育”;“常修為政之德”、“筑牢拒腐防變思想道德防線”。“我們黨的干部標(biāo)準(zhǔn)是德才兼?zhèn)?、以德為先，德的核心是黨性。”這里，以黨性為核心的“德”，就是“從政道德”、“為政之德”，就是公務(wù)員道德(倫理)，就是行政倫理。當(dāng)前公務(wù)員隊伍方面存在的突出問題及成因，基本上都可以歸結(jié)為德的缺失。為此，必須改變對德的片面認(rèn)識，改變行政倫理建設(shè)的軟弱狀況;從戰(zhàn)略高度全面加強公務(wù)員“德”的建設(shè)。加強行政倫理法制建設(shè)就是實現(xiàn)上述目標(biāo)，落實依法治國與以德治國相結(jié)合，建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的基礎(chǔ)性措施。

所謂行政倫理，就是倫理在公共關(guān)系、公共活動中的體現(xiàn);是執(zhí)政黨、國家機構(gòu)和公務(wù)員在公共領(lǐng)域，在實踐執(zhí)政為民，在堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，在履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等職能的過程中，所形成的一種應(yīng)然關(guān)系及調(diào)節(jié)這種應(yīng)然關(guān)系的倫理規(guī)范，以及執(zhí)政黨、國家機構(gòu)和公務(wù)員由于內(nèi)化倫理規(guī)范而形成的倫理品格。行政倫理就是公共行政領(lǐng)域中的倫理，是政府過程中的倫理，是關(guān)于治國的倫理;不僅屬于精神文明范疇，而且是政治文明的重要組成部分。行政倫理沒有只屬于自己的獨特的領(lǐng)域，但是它滲透在公共管理、公共行政與政府過程的方方面面，體現(xiàn)在諸如行政體制、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政監(jiān)督、行政效率、行政素質(zhì)等方面，直到行政管理體制與政府機構(gòu)改革之中。行政倫理具有豐富的內(nèi)涵、鮮明的特色和獨特的價值導(dǎo)向功能。行政倫理的基本問題是權(quán)力與利益的關(guān)系問題，也就是公共行政主體(執(zhí)政黨、國家機構(gòu)和公務(wù)員)如何利用所掌握的公共權(quán)力調(diào)節(jié)社會中各種利益關(guān)系的問題;行政倫理的基本問題包括兩個相互聯(lián)系的方面:其一是權(quán)力代表誰的利益，其二是怎樣利用手中的權(quán)力謀取利益。行政倫理的諸多問題都可以歸結(jié)為這一基本問題。這一基本問題的解決決定著對其他問題的回答，行政倫理判斷都是以對這個基本問題的回答為依據(jù)的。

行政倫理的核心理念是“增強公仆意識”。馬克思和恩格斯總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時，特別重視“防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕薄｀囆∑酵驹凇饵h和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的報告中指出:當(dāng)前，有一些干部不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，特殊化，引起群眾的強烈不滿，損害黨的威信，如不堅決改正，勢必使我們的干部隊伍發(fā)生腐化;克服特權(quán)現(xiàn)象，要解決思想問題，也要解決制度問題?！胺乐箛液蛧覚C關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕?，是馬克思主義廉政學(xué)說的基本原理，也是加強行政倫理法制建設(shè)的基點。

關(guān)于國外行政倫理法制建設(shè)的基本情況

重視行政倫理法制建設(shè)，已經(jīng)成為國際性的大趨勢。1978年10月，美國眾參兩院批準(zhǔn)了卡特總統(tǒng)提交的《美國政府倫理法》。1979年1月生效的《美國政府倫理法》共7章，約7萬字。前三章分別為立法、行政、司法人員的“財務(wù)公開要求”。第4章為“政府倫理機構(gòu)”。第5章為“前受聘導(dǎo)致的利益沖突”，即關(guān)于職務(wù)雇傭中不得違背公眾利益的規(guī)定。1989年4月，美國眾參兩院又批準(zhǔn)了布什總統(tǒng)提交的《美國政府倫理改革法》，為美國行政、立法、司法三大機構(gòu)工作人員規(guī)定了更為嚴(yán)格的倫理標(biāo)準(zhǔn)。作為實施《美國政府倫理改革法》的補充措施，1989年4月和1990年10月，布什總統(tǒng)兩次簽署行政命令，頒布《美國政府官員及雇員的行政倫理行為準(zhǔn)則》。1992年，美國政府頒布了由政府倫理辦公室制定的內(nèi)容更為詳細(xì)、操作性更強的《美國行政部門工作人員倫理行為準(zhǔn)則》。

《韓國憲法》規(guī)定，公職人員總的倫理標(biāo)準(zhǔn)，是把國民利益作為價值基礎(chǔ)，而不是為特定集團(tuán)局部利益服務(wù)?！俄n國國家公務(wù)員法》規(guī)定了公職人員應(yīng)該遵守的倫理準(zhǔn)則。其基本內(nèi)容包括:宣誓就職、倫理原則、倫理規(guī)范。1981年以總統(tǒng)令頒布的《韓國公職人員倫理法》，“目的是把公職人員、公職候選人的財產(chǎn)登記和財產(chǎn)登記公開予以制度化;是對利用公職取得財產(chǎn)、公職人員申報禮品、退職公職人員的就業(yè)制定限制性規(guī)章，防止公職人員不正當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)增值，確保公務(wù)的公正性，確立為國民的服務(wù)者即公職人員的倫理準(zhǔn)則?！?/p>

為響應(yīng)經(jīng)合組織《改善行政倫理行為建議書》，日本國會于1999年通過了《日本國家公務(wù)員倫理法》?？倓t明確指出:“為使國家公務(wù)員切實履行其職務(wù)倫理，需要采取必要措施，藉以防止國民對公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的公正性產(chǎn)生懷疑或不信任，從而確保國民對公務(wù)的信賴，特此制定本法?！?/p>

加拿大政府于2003年9月1日開始實施具有法規(guī)性的行政倫理守則，名為《公共服務(wù)的價值與倫理規(guī)范》。該倫理守則不同于一些國家的行政倫理法制側(cè)重操作性，而是突出強調(diào)了公共服務(wù)的價值和倫理，以指導(dǎo)和支持公務(wù)員的職業(yè)行為。

關(guān)于加強我國行政倫理法制建設(shè)的建議

研究制定中國行政倫理法。行政倫理法規(guī)體系大體包括三個層次的內(nèi)容。第一個層次是公務(wù)員服務(wù)規(guī)定，第二個層次是行政倫理法，第三個層次是反腐敗法或曰廉政法。其中核心層次是行政倫理法。對于我國來說，當(dāng)務(wù)之急是研究制定中國行政倫理法?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》所提出的“完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度，把住房、投資、配偶子女從業(yè)等情況列入報告內(nèi)容”、“加強對配偶子女均已移居國(境)外的公職人員管理”等相關(guān)規(guī)定，都屬于行政倫理法的內(nèi)容。社會廣泛關(guān)注的“國家公職人員財產(chǎn)申報及公開”，也只有納入行政倫理法這個大系統(tǒng)，才能全面有效地實施。

在全國人大常委會和全國政協(xié)常委會設(shè)立倫理委員會。行政倫理的管理機構(gòu)與運行機制是行政倫理法制不可或缺的重要組成部分。從國外的做法看，日本設(shè)有“國家公務(wù)員倫理審查會”與“倫理監(jiān)督官”。《韓國公職人員倫理法》規(guī)定，在國會、大法院、憲法裁判所等機構(gòu)中分別設(shè)立公職人員倫理委員會。職責(zé)是對規(guī)定的財產(chǎn)登記對象的財產(chǎn)登記事項進(jìn)行審查，并對其結(jié)果進(jìn)行處理。根據(jù)《美國政府倫理改革法》，美國政府倫理辦公室成為具有很大獨立性的政府機構(gòu)，美國參眾兩院都設(shè)置有“倫理委員會”。從我國的實際出發(fā)，在黨和政府領(lǐng)域，可以將中央有關(guān)行政倫理管理的職能賦予中央紀(jì)委和監(jiān)察部，不再設(shè)置新機構(gòu)。同時，建議在全國人大常委會和全國政協(xié)常委會設(shè)立倫理委員會。其職能，一是監(jiān)督或參與監(jiān)督行政倫理法的實施，二是負(fù)責(zé)全國人大和全國政協(xié)自身的倫理建設(shè)。

在中央和省(市)級政府實行領(lǐng)導(dǎo)成員宣誓就職。在行政倫理法制中，就職宣誓是重要程序?！靶摹本哂蟹浅Ｉ羁痰男姓惱韮r值，是公務(wù)員以法定的形式，極其鄭重地公開宣示必須遵守的行政倫理價值觀，對公務(wù)員和公眾都是很好的示范。國際方面的有關(guān)經(jīng)驗可以借鑒。例如，韓國《國家公務(wù)員法》就明確規(guī)定“所有公務(wù)員都必須宣誓就職。”韓國《公務(wù)員服務(wù)規(guī)定》對宣誓的內(nèi)容與程序作了統(tǒng)一規(guī)定。在我國，成功的范例是香港、澳門特區(qū)政府依據(jù)基本法及“宣誓法”所進(jìn)行的就職宣誓。我們建議，在研究制定我國《行政倫理法》時提出、或單獨出臺“宣誓”的相關(guān)規(guī)定，可首先實行各級政府領(lǐng)導(dǎo)成員宣誓就職。

研究制定《行政倫理建設(shè)實施綱要》?！毒V要》應(yīng)全面涵蓋并致力建設(shè)中國特色的行政倫理規(guī)范體系和機制體系，并突出以“公仆意識”為核心理念的倫理觀與行政人格的作用。這是廉政文化建設(shè)的重心。從體系結(jié)構(gòu)上分析，作為行政倫理建設(shè)基本要求的行政倫理規(guī)范體系包括三部分。一是行政倫理觀，即公務(wù)員關(guān)于世界觀、人生觀、價值觀、權(quán)力觀、地位觀、利益觀、事業(yè)觀、政績觀、工作觀的綜合體現(xiàn)。二是行政倫理規(guī)范，即公務(wù)員必須遵循的行為準(zhǔn)則。三是行政倫理范疇，包括理想、態(tài)度、責(zé)任、技能、紀(jì)律、良心、榮譽、作風(fēng);從根本上說，黨風(fēng)政風(fēng)、黨德政德，就是行政倫理。

行政倫理機制體系是將行政倫理規(guī)范體系的要求，通過機制運作，轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的內(nèi)在品質(zhì)。一是行政倫理的監(jiān)督機制，包括政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞監(jiān)督、群眾監(jiān)督。二是行政倫理的評價機制，公務(wù)員行為中的動機、效果及其相互關(guān)系，是評價公務(wù)員行為善惡的基本根據(jù)。三是行政倫理的選擇機制，公務(wù)員要把人民的根本利益作為最高倫理標(biāo)準(zhǔn)，提高解決利益沖突與倫理沖突的能力。四是行政倫理的養(yǎng)成機制，需要從他律和自律，亦即從教育與修養(yǎng)兩個方面著手，最終目標(biāo)是培養(yǎng)和完善公務(wù)員人格。(作者為國家行政學(xué)院政治學(xué)部教授、博導(dǎo)，中國行政倫理研究會會長)