街道辦事處改革與社區建設的路徑選擇

【摘要】長期以來，我國城市基層社會實行“兩級政府、三級管理”的管理體制。街道辦事處作為政府的派出機構，發揮著“準政府”的職能作用。隨著城市化進程的加快和社區建設的深化，這種體制越來越顯示出諸多弊端。因此，街道辦事處改革勢在必行。

【關鍵詞】街道辦事處 社區建設 社區自治 路徑選擇

街道辦事處于城市所有管理職能的末端。社區建設、勞動保障等三十多項工作，都是街道辦事處工作的重點。街道辦事處不僅自身承擔著社區建設的責任，還對同樣負有社區建設責任的居委會起指導作用。因此，街道辦事處的改革對居委會工作和社區建設都有重要意義。同時，隨著社區建設的不斷完善，居民自治組織的作用不斷增強，社區居民自治水平不斷提高，將會對行政體制改革形成一種“倒逼”機制，迫使政府更快地進行機構調整，轉變職能，加快行政體制改革的步伐，從而推動街道辦事處的改革。

街道辦事處改革對社區建設的影響

將街道辦事處建成一級政府對社區建設的影響。由于城市管理的事務繁多復雜，市轄區政府紛紛向街道辦事處下放權力，使街道辦事處承擔了越來越多的政府職能，僅僅作為市轄區人民政府和不設區的市人民政府的派出機關已經不適應城市發展的需要。而將其建成一級政府，能使現在“兩級政府、三級管理”的城市管理模式切實轉變成“三級政府，三級管理”。

首先，有利于加強社區管理。當前，我國的自治組織和市場機制都不成熟，社會力量弱于國家力量，有限的社會組織還不足以承擔如此眾多的社區管理職責。因此，城市基層“街區”政府仍不可或缺。而在我國“兩級政府，三級管理”模式中，街道辦事處作為一級管理機構而無同級人大授權其管理權力是與我國根本政治制度不符的。①相反，街道辦事處成為一級政府后，擁有合法的權力對社區進行管理，從而理順“條塊關系”，將經濟職能與管理職能分離，擁有很多的獨立權和自由權。

其次，有效解決社區建設經費問題。從社區基礎建設到活動的開展，無不需要大量的經費，經費不足是社區建設中的一個突出問題。街道辦事處配備的社區工作經費有限，不足部分需要社區自籌，因此自籌能力較差的社區只能通過向街道辦事處借款的方式來應付。這種狀況客觀上促使街道把相當一部分精力放在發展街道經濟上，沒有足夠的精力去抓社區建設，制約了社區的建設和發展。而將街道辦事處作為一級政府，稅收來源可以作為財政收入，進行獨立預算、合理規劃，并投入到社區建設中，從而改變原來稅收分成的經費來源狀況。

撤銷街道辦事處對社區建設的影響。根據《中共中央關于制定“十一五”規劃的建議》，目前深化行政管理體制改革，特別是政府機構改革的關鍵是要減少政府行政層級。雖然街道辦事處不是一級行政層級，但是實際運作中街道辦事處自身派出機構的性質與職能強化之間的矛盾，造成街道辦事處存在著角色的“越位”和“缺位”，成為實質上的一級政府。街道辦事處的職能不清會導致社區建設過程中政府與社會關系的混亂。

首先，從制度上理解，由于法律沒有賦予街道辦事處一級政府的權力和地位，其履行政府職能和行使公共權力是不合法的。因此街道辦事處在處理許多行政事務時必須“上傳”給區政府職能部門辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。撤銷街道辦事處有利于形成“小政府、大社會”的格局，有利于減少行政層次和機構設置以降低管理成本，建設精簡、統一、高效的政府，從而為社區建設提供有利的政治環境。

其次，從發展社區自治的角度考慮，撤銷街道辦事處，主要是解放街道辦事處施加于社區居委會的壓力，解除街道辦事處在人、財、物方面對社區居委會的束縛。放松對居委會的控制，激發社區自治的主動性，使居委會能把更多的精力放在居民自治上，自我管理、自我教育和自我服務，有力推進社區建設。

街道辦事處改革與社區建設的路徑選擇

理順街道辦事處與居委會的關系。在社區建設中，街道辦事處與社區居民委員會的關系是指導與被指導的關系，而不是領導與被領導的關系。街道辦事處作為社區建設的推動主體，其職能是通過規劃、宏觀控制與管理，引導社區的發展方向。社區居委會是社區建設的實施主體，它的職能是代表當地居民利益，在轄區范圍內行使管理各項社會事務的權力。因此，推動街道辦事處改革，推進社區建設，就要求街道辦事處與居委會擺正自己的位置，要求政府部門和街道不再對社區進行各種考核評比，由行政指令變為服務指導，使部門和街道的工作由社區評議，社區居委會工作由所在社區成員評議。按照社會管理的運行規則，各負其責，協調共進，避免職能交叉、越權缺位等不合理現象，穩步推進社區建設。

合理轉變街道辦事處的職能及運行機制。街道辦事處的主要職能是社會管理，而經濟發展是區級政府的職責。因此，要弱化街道辦事處的經濟工作職能，進一步完善其公共服務職能。

首先，科學合理地劃分社區地域范圍，合理劃分街道辦事處的管轄范圍和人口，適當擴大街道辦事處管理社區的數量，分流街道辦事處超編人員。可以將社區分為三大類:一類是純住宅區社區，居民以移民為主;二類是農轉城(股份公司)社區，居民以本地人為主;三類是混合型社區，特點是移民與本地居民相結合。②對不同的社區采取不同的管理規模設置，根據規模，指導社區居民委員會定員，人員采取聘任形式。合理劃分區域有利于街道辦事處根據管理對象進行管理工作，發揮各區域不同優勢，共同進行社區建設。

其次，積極鼓勵培育各類組織、企業和個人開展經營性社區服務，推動社區服務業健康發展。通過向社會開放社區服務市場，引進市場競爭機制，健全社區服務中介組織，完善社會化管理的工作體系。各街道可分別建立社區事務服務所(站)，將社區公共環境整治、各類代收代訂、統計調查等社區公共事務交由社區服務組織去承擔。同時，加快政府辦非營利組織改制的步伐，實行政社分開，將社會事務、社會福利歸還社會運作管理，將政府辦福利機構推向市場。還可以依靠社區志愿服務、大學生實習基地等社會團體、社區群眾組織積極參與社會性事務、承擔部分社會性職能，充分發揮社區建設和管理的社會性功能。

再次，運用行政手段，彌補居委會工作的不足。在社區內部，安裝天然氣管道影響其他住戶安全、自家的水管破裂使樓下住戶房屋滲水等均屬于“外部性”問題。但解決這類問題，有時僅由居委會做思想工作和調解工作是不夠的。因此，清晰的產權是必要的。這就需要具有行政權力的街道辦事處充分發揮職能作用，對各種可能產生外部性問題的資源的產權進行界定，在房產出售、物業管理等合約安排中給予損失者一定的價格補償，通過市場的、物質的手段制約人的行為，保證社區建設的和諧進行。

此外，在街道經濟轉型時期和過渡時期，要轉變財力支撐體系，讓公共財力向街道傾斜，把街道辦事處納入公共財政框架下運作并逐漸加大財政支出比重。因此必須進一步理順區級財稅關系，充分發揮財政、稅務部門的職能作用。稅務部門要按照財力與事權相匹配的原則，完善區對街道的財政管理體制，健全街道財力保障機制;財政部門應負責統一分配用于街道辦事處層面的公共財政，以避免由于各個地區財力不均而造成街道辦事處財政經費差異。同時，稅收返還比例也要降低，保持適當的份額和街道辦事處掛鉤，既要與各街道辦事處具體的社會環境和經濟環境相適應，也要保持街道辦事處較高的積極性。

循序漸進推動行政層級扁平化改革。加快社區建設需要體制上的支持，街道辦事處改革是順應社區建設的行政體制改革。但是，改革街道辦事處是一項系統工程，涉及政治體制、經濟體制，具有很強的前瞻性、綜合性、復雜性和首創性，沒有經驗模式可循。為保證改革的順利進行，不出現較大的波動，不影響正常工作，一定要在試點的基礎上，邊摸索邊總結，循序漸進，積累經驗，逐步擴大成果。

根據組織學原則，政府層級與成本正相關，作為政府的派出機構，街道辦事處改革首先要考慮減輕財政負擔;按照管理學原理，管理環節與效率負相關，市、區、街、居四級組織的機構層次多而缺乏應有的權威性，減少行政層級可以使許多事項不會再浪費在請示、協調過程中。對照先進發達國家的社區管理模式來看，街道辦事處是中國特有的一層政府組織結構，隨著現代城市管理的逐步國際化，這一個層面的組織已經與現代管理不相適應;根據社區建設要“以人為本”的原則，社區建設的最終目的是實行社區自治，讓居民有更大的自主權，積極參與社區建設，享受安居樂業的生活。

因此，撤銷街道辦事處是街道辦事處改革的方向，是發揮社區居民建設社區、自治社區的必由之路。改革街道辦事處應從試點開始推進行政層級扁平化，一方面堅持綜合配套，上下聯動，整體推進，選取合適的社區進行試點;另一方面要堅持加強基層黨組織建設，建立適應新體制框架的運行機制，加快社區行政事務受理中心、社會工作站與社區服務中心等機構的建設。待條件成熟后，再逐步取消街道辦事處，使社區建設最終由社區居民委員會和社區居民共同完成。(作者單位:湖南大學政治與公共管理學院)

注釋

①李榮娟，朱光喜:“將街道辦事處建成一級政府的依據和構想”，《江漢大學學報(人文科學版)》，2004年第6期，第10頁。

②李雷鳴:“街道辦事處機構改革探討”，《特區理論與實踐》，2002年第1期，第51頁。