以制度完善促進民主發展

【摘要】民主始終以制度的形式展示著自己的存在并發揮著作用。深入發展社會主義民主政治需要進一步健全和完善民主制度。這包括創建制衡制度和競爭制度，完善代議制度、政黨制度、政治目標和法律體系，健全選舉制度、參與制度和監督制度以及改善政治形象。

【關鍵詞】民主發展 制度完善 民主政治建設

盡管在民主含義的理解上人們莫衷一是，但民主首先是一種制度卻是一致的共識。事實上，民主始終以制度的形式展示著自己的存在并發揮著作用。民主制度的建設水平和發展程度就直接決定了民主發展的水平和程度。沒有制度，也就絕無民主。因此，要實現民主政治就必須首先創設民主制度，要發展民主政治就必須健全和完善民主制度。

制度構建欠完善，民主發展受制約

新中國成立以來尤其是改革開放以來，我們在發展社會主義民主政治建設方面取得了前所未有的成就。但實踐也表明，我們的社會主義民主政治建設也存在許多問題，其中之一就是，制度現狀與民主政治的發展要求相距較遠并明顯制約著民主政治的發展。

權力設置過分集中。由于種種原因，我國形成了權力過分集中的政治體制，其主要表現:一是橫向上權力都過于集中在各級黨組織上，即“黨委過分集權”;二是縱向上權力過于集中在中央上，即“中央過分集權”;三是組織中權力過于集中在主要領導者上，即“個人過分集權”。誠然，這種高度集權的體制有其生成的歷史必然性，并在特定的歷史條件下曾產生過很大的積極作用，但隨著社會主義建設的深入發展，其積極作用逐步減弱，消極作用逐步增強，并使其固有的弊端越來越明顯地暴露出來。這種“過分集權”的體制導致了許多非民主的甚至反民主的現象，如黨政不分、以黨代政、個人崇拜、終身制、特權制、官僚主義等。有學者把由權力過分集中而導致的政治危害概括為十大方面。①“權力過分集中”不僅制約了民主制度的進一步健全和完善，也始終使已有的人大制度、政協制度等基本的民主制度設計很難發揮其民主功能。

法律制度不夠健全。法律是民主的重要體現、重要保證和重要部分。沒有法律，就不可能有真正的民主;有了法律而不能發揮其應有的作用，必將影響民主的實現程度。在中國的現實政治生活中，這兩種情況都程度不同地存在。新中國成立以來，社會主義的民主制度框架得到確立，并在法律上得到一些原則確認，但在現實政治生活中，這些原則規定卻往往因為缺少相應具體的法制規范和保證，而使其在促進社會主義民主政治發展方面的功效收效甚微。尤其是一些便利的政治參與方式和渠道法制化程度還相當低，它們一般只是建立在習慣和工作經驗的基礎上，帶有相當的隨意性和偶然性。此外，迄今我國政治生活還沒有完全實現機制化、程序化。

政治目標尚需明確。要創建一種制度，明確而切實的目標是必不可缺的。因為它不僅構成制度的一個重要組成部分，而且還為制度的創建指明方向和提供一種動力。而我們至今的政治建設除“發展社會主義民主政治”這個總的目標外，一直沒有提出像經濟建設那樣較為明確切實的階段性目標和措施。這本身已表明政治制度設計存在不足。

完善政治制度，促進民主發展

針對上述問題，健全和完善政治制度以促進民主政治的有效發展，應該相應地從以下幾個方面進行:

創建制衡制度和競爭制度。經驗表明，對國家權力通過設置不同的國家機構分別行使，同時在各種機構之間建立相互制約與力量平衡的政治關系，是克服權力過分集中的最有效的方法。這一制度設計即權力制衡制度。實踐表明，國家權力的分設和相互制衡，有效地防止因國家權力集中于某一機構而導致權力異化濫用而對公民權利造成侵害。從而有效地維系著民主制度的穩定并促進其良性發展。也正是因為發揮著這樣的作用，它不僅成為民主政治的一項基本制度，也成為民主制度創建的一項基本原則和前提，同時還成為判斷民主制度的一個主要標志。

和平有序的政治競爭是民主制度的基本特點和基本要求。民主制度下的這種競爭可以促使國家權力合法有序地和平交替并起到一定的監督作用。這種以和平競爭方式解決國家權力的交替是人類管理自身的偉大進步，它避免了社會以暴力或陰謀方式在爭奪權力中所付出的重大代價。而且這種競爭也成為民主政治的生命和活力的重要源泉。當代中國依據自身的特點，適度地在體制內引入和平有序的競爭機制，對于發展社會主義民主政治，不僅是必要的，也是可行的。

完善代議制度和政黨制度。人民代表大會制度是人民民主在制度上的最主要體現，也是人民當家作主最主要表現形式和實現途徑，人民代表大會制度功能發揮的程度決定了民主政治的實現程度。但是由于種種原因，憲法和法律所規定的人大職能并沒有得到有效發揮。為此，必須健全和完善人民代表大會制度。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是社會主義民主的重要體現形式和實現途徑之一，其基本功能是政治協商與民主監督。然而該制度的這種功能在實踐中并沒有得到充分發揮，還需要完善。當前，完善這一制度有兩個問題需要解決:一是在實踐中尋找各民主黨派和無黨派民主人士對共產黨實行監督的有效途徑，進一步加強民主黨派和民主人士在政治生活中的監督作用。二是在實踐中積極探索廣泛吸收民主黨派和民主人士參政議政的有效渠道，發揮他們在專業知識方面的特長，積極吸收他們參與國家重大事項的決策，從而促進決策的科學化、民主化。

健全監督制度和參與制度。對權力進行必要的制約與監督是民主的內在要求。從人民當家作主的基本原理來看，對權力的制約與監督主要由三大體系來完成:一是法律體系，二是制度體系，三是社會體系。應該說，目前這三大權力制約和監督體系都不健全。監督的法律體系建設，就是要健全社會主義法律體系，為完善權力制約和監督體系提供法律保證。監督的制度體系建設，主要是通過法律規定政府的權力范圍、權力之間的基本關系以及權力的運作程序和方式等。監督的社會體系建設，主要是通過法律來保障群眾監督和輿論監督，使其從過程到形式都程序化和規范化。

政治參與是民主政治的核心，通過政治參與，國家的政治生活呈現國家政治權力與公民政治權利均衡互動的狀態，也使公民之間的政治權利在參與中互動而達到一種平衡狀態，更使不同性質的國家權力之間形成一種制衡的互動關系，從而最大限度地保證國家政治權力的運行是公正而健康的。同時，政治參與有利于維持整個社會的穩定和正常發展。公民的政治參與將不同的利益關系與矛盾置于合法協商的機制之下，使各種矛盾能及時調解，各種關系能及時理順，從而有利于各種社會關系和諧而積極地互動。完善參與制度的關鍵是實現政治參與的制度化、法律化和程序化。

完備選舉制度和法律體系。選舉是“國家最核心的民主制度”。②在社會主義國家，選舉“是保障人民當家作主、切實管理國家重大事務的主要途徑和形式”。③政治選舉不僅體現和實現著公民的基本的政治生活權利，成為行使權力的基本形式之一，而且也成為監督政府，防范權力濫用的有效手段，并成為衡量是否民主政治的一個重要標志。客觀而論，當今中國的選舉制度還存在一定的不足，政治選舉的地位與作用都沒有得到應有的體現和發揮。直接地看，中國的選舉難以擔當其應有的重任源于制度的不完善，因此，對中國的民主化而言，選舉制度的完善有著至關重要的作用。

民主政治必須是法治政治。新中國成立以來尤其是改革開放以來，我們在法律建設方面雖然取得了長足發展，但是相比民主政治的要求來說我們的法律建設還相當滯后，因此必須健全法律。從制度建設的角度講，健全法律的關鍵就是使整個制度法律化，就是要把民主制度的基本結構、職責功能和運作方式以及制度中的權力關系和運作程序在法律上予以確認和保障。經驗表明，一旦制度的結構、功能以及運作都在法律上得到有效規定和保證，那么，推動制度運作的任何權力力量就可從無約束狀態，進入受約束的狀態。事實上，健全法律不僅可有效推進制度的法律化建設，也同時將有效提高制度本身的民主性。

完善政治目標和政治形象。完善政治目標就是對政治發展總目標進行明確，使之清晰、可行，并具明確的指向。這就要求依照中國的實際，把政治建設的“發展社會主義民主政治”這一總目標進行細化和量化。所謂細化就是把總目標劃分為若干個具體而可行的階段性子目標，形成完成總目標的具體實施步驟;量化就是指以明確的“數字”來規定實現總目標和子目標所要達到的程度和水平。具體而言，就是要明確制定出在一定時期內(如10年、50年)“民主建設”要完成的具體任務和達到的具體目標(如要制定什么樣的法律、制定多少法律，擴大直接選舉的范圍達到哪一級，完善基本的制度達到什么程度，政治體制改革 “改”到什么程度)。改善政治形象，就是消除傳統政治體系表現出的不良形象，樹立為廣大人民群眾所喜聞樂見、易于親近的政治新貌，以有利于人民親近政治、參與政治，從而促進民主政治的發展。(作者單位:廣西師范學院政法學院)

注釋

①王壽林:《當代中國社會主義民主論》，北京:中共中央黨校出版社，2002年，第162～166頁。

②王浦劬:《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年，第216頁。

③王邦佐:《新政治學概論》，上海:復旦大學出版社，1998年，第263頁。