從部門預算走向公共預算

相比較部門預算，公共預算具有透明性、全面性、協調性、權威性、程序性等特點和優(yōu)勢。要實現從部門預算到公共預算的體制轉換，必須邁入公開化、科學化、民主化、法制化軌道，落實公共預算體制改革必須實施與推行信息公開、預算立法和參與式預算等工作。

公共預算的政治意義

2009年10月16日，在改革開放最前沿的廣東省，廣州市財政局率先將廣州市2009年度本級114個部門的部門預算全部公開地掛到了“廣州財政網”上。此舉一經出現，輿論嘩然，竟獲好評如潮。在全國絕大多數地區(qū)政府部門依然拒絕公開預算的當下，廣州市的這一舉措反映了政府進步和地方政治改革在某一領域的局部突破。實際上，新中國第一部針對政府信息公開的專門法規(guī)《政府信息公開條例》已于2008年5月1日正式施行。其中規(guī)定了4項政府須“主動公開”的信息，包括“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”，還規(guī)定了應“重點公開”的11項政府信息，其中就包括財政預算和決算報告。因此，在當社會輿論一片贊揚的同時，也從公布的財政預算中解讀出“三公消費”(公款招待、公車消費和公費出國)的不透明，機關幼兒園花費高昂，教育、社保等民生支出不足等諸多尖銳的民生預算問題。

眾所周知，公共預算是政府在每一財政年度經立法程序批準的全部公共收支計劃，是與公共財政相適應的國家預算類型。很明顯，公共預算是公開的預算，它具有計劃性、透明性、全面性、權威性、程序性等方面的特點，它也包含著預算編制、預算執(zhí)行和決算等三個過程。預算編制是對未來一段時間內公共部門收支進行測算和計劃的活動;預算執(zhí)行是公共預算的核心和關鍵，它包括收入執(zhí)行、支出資金撥付和預算調整三個環(huán)節(jié);而決算是對預算結果的總結和評價，目的是為了集中反映預算活動的基本情況和政府績效，從而為編制新的預算提供參考。

毫無疑問，公共預算是公共財政的焦點，是公共權力機構依法控制財政的手段和政府會計的基礎。它反映著預算年度內公共收支狀況計劃，是對政府在該年度內的全部活動的較為全面、準確的安排。實際上，公共部門的收支決策基本上都是通過預算的編制過程來完成的，同時它又是處理其他財政問題的依據。因此，公共預算在政府活動中具有十分重要的地位與作用。表面上來看，公共預算是公共權力機構的一項經濟活動和功能，實際上它卻是國家治理的核心和公共管理的關鍵，是國家公共政治生活中無法回避的政策議程。那種“關起門來作預算，作了預算自己看”的現實狀況越發(fā)顯得與現代政治生活格格不入了，實現部門預算回歸到公共預算的公共預算改革已經成為了中國政治改革的焦點議題。

部門預算的非公共性傾向

公共預算體制或者公共財政體制是公共管理體制的重要組成部分，公共預算體制和公共財政體制改革是中國政治體制改革的重要方面。然而，中國公共財政改革的重點一直集中在公共收入方面，而在公共支出管理方面，舊體制所造成的預算不夠統一和規(guī)范，預算軟約束、財政支出效益不高等問題卻日益突出。顯然，這些問題的關鍵就是缺乏一個有效約束體制將整個收支都規(guī)范性管理起來，因而部門預算容易出現單位化、部門化、非公共化的不良傾向。具體說來，主要體現為以下幾個方面:

第一，部門預算的低透明性。部門預算是由政府各個部門編制的、反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預算。然而，許多部門預算并沒有公諸于眾，有些預算也僅僅是公布幾個收支大類的預決算總數字及大量的文字說明而已，列示的數據不夠詳盡，缺乏項目績效和預測方面的信息。而且，即使公布的數據也并未包含“預算外”或者“制度外”的部分。由于預算信息的不完全和非對稱，預算的模糊性、神秘性和非信任性一直存在，預算的“暗箱主義”色彩也就揮之不去。

第二，部門預算的非協調性。部門預算治理體制是典型的分散式治理體制，不同部門有不同預算，即使同一個部門不同支出科目的預算也由部門內若干內設機構分別編制，同一個部門有不同種預算。相同性質的部門預算也差異較大，跑“部”前進者和“近水樓臺”往往能夠享受到“預算外”收益。顯然，部門預算缺乏統一標準和編制規(guī)范，不同單位、不同領導可有不同的預算方案和執(zhí)行不同的預算策略，“各唱各調”的人治色彩和預算“山頭主義”嚴重影響著預算科學化和規(guī)范化的運行。

第三，部門預算的非規(guī)范性。部門預算的非規(guī)范性主要體現為預算編制的非科學性和預算審批的非合理性上。比如，在編制預算時，由于缺乏專業(yè)訓練和統一要求，精細化程度不高或者有意而為之的“預算天書”的出現就毫不奇怪了。一些預算項目沒有按照ABC輕重緩急逐項進行調查論證，因而預算隨意性和不可治理性顯著增加，巧立名目下的追加預算和擠占挪用現象也隨之頻頻發(fā)生。同時，由于缺乏對執(zhí)行部門所編預算項目計劃的有效評估，或者一些行政審批部門的專業(yè)能力、把關能力低，一些項目計劃沒有經過專家審定和招標投標就草草安排，因而出現預算效率低甚至資金落實不到位的情況。

第四，部門預算的永遞增性。部門的自利性和機會主義行為自然而然地對預算編制產生“先發(fā)定勢”，“只有漲的沒有跌的”、一年比一年增加似乎成為了部門預算的“硬道理”。這種“牛市”式的剛性預算左右著預算決策者的頭腦，部門本位主義的思想意識毫無疑問影響著計劃編制和預算決策，于是在部門利益最大化的驅使下，極易產生預算遞增主義和增加“預算外收入”的行為。同時，在預算執(zhí)行過程中，部門自我利益最大化的結果容易產生道德敗壞和腐敗行為，比如擅自提高公共服務收費價格或者降低公共服務標準、改變預算資金支出用途、擅自增加收費項目甚至設置小金庫、賬外賬以及挪用、滯留財政資金等。因此，有增無減的預算遞增主義不僅浪費國家有限的財政資源，而且也影響著納稅人的納稅自豪感和忠誠度。

第五，部門預算的軟約束性。由于剛性規(guī)定和體制外約束不足，部門預算監(jiān)督流于形式，其結果是導致相當多的部門預算效率不高、社會效益欠佳和腐敗現象的出現。在行政審批立項缺乏制度約束的條件下，往往容易形成“財政黑洞”現象。多年來，審計機構發(fā)現一些部門對部門預算執(zhí)行意識淡薄，沒有嚴格按照財政部門下達的部門預算規(guī)定的標準和項目支出用途執(zhí)行，出現擠占挪用、轉移專項資金、擅自采購應由政府集中采購的項目以及截留、坐支、滯留應上繳收入、無依據發(fā)放補助、提高開支標準和范圍等不規(guī)則現象。

走向公共預算的路徑依賴

首先，必須做到預算公開。我們知道，尊重公民知情權，認真對待公民監(jiān)督，這是委托代理條件下“人民政府”的應有之義。因此，政府對包括預算在內的政務信息走向公開化，這是政府預算走向公共預算的第一步。盡管公眾以及各級人大代表長期以來強烈呼吁公開預算，甚至還出現了專門的“公共預算觀察志愿者”，但預算的公開性和透明度仍然不足。只有及時地、全面地公開預算信息，公眾的知情權、監(jiān)督權才有保障，公眾的信任感才會增強。同時，預算公開是財政預算法治化的主要環(huán)節(jié)，是公民對預算行使知情權、參與權、監(jiān)督權的必由之路，也是一個國家民主政治日臻成熟的標志之一。

其次，必須做到預算科學。由傳統的按支出功能編制的分散預算必須轉變?yōu)橐圆块T為主體、按部門職能需要編制統一、完整的部門預算。將部門所有收支統一納入部門預算治理，實行綜合預算。同時，盡快制定一套涵蓋所有經費的、中心各部門統一的經費支出標準，作為預算編制、預算審核、辦理實際開支的標準，強化預算編制方式的精細化和合理化，增強預算報告的可讀性和可審查性。此外，增強專家在預算審核方面的作用，將專家參與審核預算的做法加以制度化、規(guī)范化，從而減少預算安排的主觀隨意性和提高預算編制質量。

再次，必須實施預算民主。為了避免政府的自利性和部門預算的利益最大化，政府預算走向公共預算必須開展“參與式預算”，大范圍地吸納專家學者、人大代表和利益相關方共同參與政府預算的決策、規(guī)劃和編制，在人民代表大會的常設機構主持下開展預算聽證，從而讓政府預算報告不斷走向民主化和科學化。政府預算必須提交人大審議、討論和通過，接受人大代表的質詢和監(jiān)督。因為人民代表大會是最高權力機關，代表了人民的意見并直接對人民負責，政府預算走向民主化是受人民委托的公共權力機構的內在要求和必然趨勢。

最后，必須實施預算監(jiān)管。部門預算需要建立評估機制、獎懲機制和反饋機制，由誰評估、評估什么、結果如何都要有明確的限定性要求。政府部門預算要盡量引入“第三方”評估體系，以避免經常性的“自己評估自己”的形式化評估。評估效果好的要獎勵，評估效果差的要進行問責和處罰。同時，在憲法、行政法、行政訴訟法的既有框架下必須加強預算立法，因為預算的法定化是政府預算走向公共預算的充分而又必要條件。(作者分別為中南大學政治學院教授、博導;公共管理學院碩士研究生)