災區援建項目代建制及其實踐探討

【摘要】代建制作為一種新的政府投資項目管理模式，可以最大限度地優化資源配置。此次四川震區大量援建項目實施代建制，充分滿足了災后重建的客觀需要。要進一步改進和完善災區援建項目代建制，還需要在運行模式與制度安排等方面做出探索。

【關鍵詞】災區援建 代建制 項目管理模式

自從2008年“5·12”地震之后，來自大江南北的各省市及港澳特區對四川省地震災區援建項目多達3417個(截至2009年12月)，完工1346個，到位援建資金379.2億元，其資金來源多為政府出資或民間籌集。這是第一次在四川省地震災區大規模運用代建制的模式來管理和實施災后重建項目。在援建過程中，代建制管理模式充分體現出了科學援建、高效援建、安居援建、安全援建、智力援建、廉潔援建等幾個方面的工作重點，使援建工作取得了階段性成果。

國務院自2004年7月頒布了《關于投資體制改革的決定》以來，明確提出要對非經營性的政府投資項目加快推進代建制。它不僅要在投資領域進行改革，而且也要求帶動建筑企業的經營管理模式隨之變革。廈門、北京等城市已經出臺了相關法律法規，積極推行政府投資項目的代建制管理模式，并且在多個試點已經取得了明顯成效。代建制的實行為2008年在四川災區的援建項目指出了一條嶄新而又科學的管理道路，雖然我們也從中看到某些不調和，但它總體上是適應我國投資體制改革的，并且能有效地在四川災區時間緊、資金短缺、專業人才匱乏、組織機構與出資方不統一等現實矛盾下保質保量地順利完成災區援建項目。

代建制的含義及推行代建制的現實性

所謂代建制，就是通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。在代建制管理模式下，投資方是政府、集體組織或民間組織等，在四川災區援建項目中，投資方就是各省市的援建指揮部或港澳臺的民間基金組織;建設管理方是代建單位，在此次援建中有可能是專業的項目管理公司或機構，或受委托的代理機構;使用單位是建設項目實際使用人，也就是當地受災群眾。他們之間是相互制約和監督的關系，能夠切實有效地解決好投資、建設、使用三者不分離而導致的問題。與傳統的管理模式相比，災后援建項目實行代建制具有重要的現實意義。

傳統管理模式存在著比較明顯的問題，主要表現在:一、同位一體化現象嚴重，缺乏有效的投資風險機制。援建項目出資方、項目管理方、具體承建方三者之間職責不清，投資與建設、建設與管理職能相混淆。各省市組織援建的政府部門承擔了資金的風險，災區被援助對象作為項目的最終使用單位或項目業主，擁有項目管理權，卻不承擔風險，有可能導致一些承建部門的不規范行為和“三超”現象。二、援建項目管理方缺乏專業的管理經驗。絕大多數建設單位臨時組建項目班子，沒有配備相應的基建技術和經濟管理專業人員，在決策投資、概預算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經驗。

因此，現行傳統的項目管理模式是不能適應災區援建項目的要求的。合適的管理模式必須做到在有限時間內用好援助方的每一分錢，來為當地受災群眾重建美好家園。改革由政府財政性資金援助項目和民間組織機構籌集資金項目的管理模式已經成為災后重建的客觀需要和迫切任務。實行代建制管理模式克服了傳統管理模式存在的不足，最大限度地優化了資源配置，主要表現在:一、從制度上切斷了政府及其所屬部門與政府工程的利益紐帶，有利于遏制腐敗;二、加強了建設管理的市場化;三、解決了工程建設管理專業化問題;四、有利于政府和使用單位對工程項目建設行為進行監管。

現階段代建制存在的實踐性問題及其探討

政府投資項目和民間團體組織籌資項目代建制的運行模式問題。通過對各地政府投資項目代建制的比較來看，它們的具體形式各不相同，但大體上形成了兩種模式:一是由政府統一設立的事業機構模式，即工務局模式;二是以在社會上公開招選的項目管理中介服務公司形式出現的相對分散的市場化模式。

事業機構模式，它是仿照“香港模式”，由政府設立一個事業性質的代建機構，由它作為政府投資項目建設實施階段的責任主體，并統一對政府出資項目做招投標。此舉可從根本上解決長期以來政府投資項目的建設單位分散的問題。它是一個專業化集中型的代建機構，但未能實現項目管理的社會化，不能通過競爭優選項目管理專業化機構，權力過分集中，易滋生腐敗，規模過大還會導致管理和運行成本較高。

項目管理中介服務公司模式，是通過社會中介代理公司“代建”政府投資項目或民間團體組織出資項目的相對分散的市場化模式。這種模式通過采用招標或直接委托等方式，將基礎設施和社會公益型的政府投資項目或民間團體金融組織出資項目，委托給經認可有一定規模和實力的項目管理公司負責。

鑒于目前災區援建項目代建機構運行模式的現狀，筆者認為最適合援建項目的代建管理模式是在各省市援建指揮部或出資援建民間組織之下，設立一個具有獨立法人資格的“災后重建援建項目投資管理機構”，再由該機構代表政府或民間慈善公益組織選擇具有競爭力的代建單位來管理援建項目。該機構主要由精通項目管理的專業人員組成，代表各地援建政府部門和民間慈善公益組織，通過公開招標方式，優選社會專業項目管理中介機構作為代建單位，對援建項目實施間接性管理。

“災后重建援建項目投資管理機構”和災區當地政府共同與代建單位簽訂“三方代建合同”，從而政府機關或民間公益團體不再是代建合同的主體，這符合現行民法通則和合同法的規定，并且它們不再對援建項目實現全過程的統一管理，可使它們所配備的相關監管部門加大對援建項目的施工進展和質量的監督力度，也能充分發揮使用單位(災區當地政府)的積極性，從源頭上有效防止腐敗。與此同時，解決了災區援建項目建設單位和工程發包分散的問題。明確“災后重建援建項目投資管理機構”代表政府和民間團體投資主體的項目管理職能，更有利于選擇社會中介服務公司作為災區援建項目代建單位，促進各省市和港澳臺對四川災區援建項目管理的專業化、社會化和市場化。

援建項目代建單位的選擇。在推行代建制過程伊始，選擇綜合實力強、代建經驗豐富的代建單位還較困難。一方面要注意防止地區封鎖和部門壟斷，另一方面要避免選擇不具備足夠代建經驗和履約能力差的代建單位。因此，我們不僅應在制度上和法律上保障外部競爭者平等參與本地或本部門政府投資項目的代建，而且應該建立綜合評價的代建管理體系和資源共享的代建單位信用檔案。對代建單位的選拔要從嚴，除了考察其社會資信和履約能力外，還必須要求代建單位提供合格的投標擔保、履約擔保和工程維修擔保等。對于那些不認真履行代建合同、嚴重損害出資方尤其是外界民間公益組織利益的代建單位給予警告、罰款、通報、清出市場等處罰，對于違法、違紀和缺乏職業道德的代建單位將其列入“黑名單”，并予以公示，接受社會的監督。

援建項目代建保險制度的完善。根據代理合同的要求，代建單位要承擔突破投資的賠付責任，但援建項目本身的出資份額根據不同項目有所不同，若賠付金額過大，代理單位可能無法承受，這就需要相應的保險制度轉移其賠付風險，并在招標時就要向代建單位作風險范圍約定。

援建項目代建授權不徹底。在建設工程項目上，雖然國家法律法規對建設單位賦予了重大責任和義務，但不能因為實行代建制而將行政責任乃至刑事責任的風險轉移給代建單位。因此，政府或民間出資團體對工程項目代建的某些授權可能會不徹底，致使代建單位在工程項目實施過程中不可避免地遇到援建項目出資方的直接干預。比如沒有施工承包單位選擇權和合同簽訂權，資金未直接由援建財政部門或援助基金組織撥付給項目管理公司等問題，這會形成“大業主，小代建”的狀況。授權不夠造成職責與權利的失衡，給項目管理公司對援建項目的代建工作造成被動局面。因此，應完善相關法規，將援建項目委托代建后的責任完全轉移給代建單位。

災區援建項目代建單位取費相對較低，沒有與管理績效相適應的激勵機制。建設領域代建服務，其本身是依靠專業化的高級管理技術人才來開展工作的。特別是在災區援建項目前期階段，需要系統而周密地對項目進行規劃，并在制定施工合同時就對工程造價做到有效控制，同時還要協調設計、施工、監理各方的工作。通常情況下，代建取費中一般包括代建單位的企業管理費、利潤和稅費、人員工資、基本養老保險、基本醫療保險和失業保險等。而目前在各援建項目中普遍執行的標準，是參照財政部制定的“建設單位管理費”，二者存在著頗大差異，不能體現實際發生的代建成本。采用這個標準，一般難以聘請到真正高素質且職業道德感強的專業人才，不易達到代建的目標。因此，應對現行代建服務費的記取標準和方法給予適當調整，尤其是針對災區的援建項目。在加強對代建單位監管的同時，還要加強對代建單位人員的系統培養，提高代建單位的資質、信譽、項目管理水平，建立與災區援建項目代建單位工程項目管理績效相適應的激勵機制。

代建制作為一項新的項目管理模式，對改善政府投資工程項目尤其是災區援建項目的效率具有十分重要的意義，是工程建設組織方式變革的一種有益探索。(作者單位分別為:成都信息工程學院審計處;中國漢嘉設計集團西南設計院)