礦山環境治理保證金制度探析

【摘要】礦山環境恢復治理保證金的法律性質決定保證金制度存在的基本價值、運作模式、當事人的權利救濟方式以及取得的法律效果和社會效果的統一程度。探討保證金的法律性質要從制度產生背景和終局價值方面分析。只有明確其性質，才能理順各種關系，為保證金制度的健康發展奠定良好的基礎。

【關鍵詞】礦山 環境治理 保證金制度 法律性質

現有保證金制度產生的問題

立法層面上。我國關于礦山環境恢復治理保證金制度的建立至今仍然停留在國務院的文件和部門規章的層面上，立法的層次和效力偏低。各省市區保證金管理辦法的實施也是在摸索中進行，因此存在的主要問題是:首先是管理辦法的名稱不盡相同，如青海省稱為“礦山環境治理恢復保證金”，廣州市稱為“礦產資源恢復自然生態保證金”等;其次是適用范圍不盡相同。如“礦山地質環境保證金”側重于對地質破壞的恢復和補償，“礦產資源恢復自然生態保證金”則補償的范圍更廣，缺乏具體可操作性，在實踐中執行起來也比較困難;最后是征收對象各地不甚一致，法律依據、征收標準以及保證金的使用、管理、監督的規定都很不統一。

執法層面上。首先，保證金的收取部門不統一，有些管理辦法規定由財政部門收取和管理(如貴州省等);有些管理辦法規定由國土資源部門收取(如云南省、遼寧省、新疆自治區等);有些規定由國土資源部門和財政部門共同負責(如甘肅省等);有些規定保證金的繳納標準由礦山所在地的國土資源行政主管部門核定，收繳工作由礦山所在地財政部門負責(如黑龍江省等)。其次，保證金的返還。礦山企業完成采礦任務之后，就涉及到保證金的返還。返還時多數管理規定都要求由有關部門對礦山的治理情況進行檢查，但治理依據的參照標準很不明確，也不統一。

實際繳納的保證金的情況不容樂觀。譬如，從2006年開始，濟南市建立了礦山保證金專用賬戶，開始征收礦山地質環境治理保證金，但兩年過去了，僅收取了2565.3萬元，征收比例不足10%。根據規定，保證金的收繳標準，依據采礦許可證批準面積、采礦許可證有效期、開采礦種、開采方式以及對礦山生態環境影響程度等因素確定。但企業對這樣的保證金測算方法不能接受。

綜上所述，出現以上問題的根本原因在于，對于保證金制度到底發揮的是工具性價值還是目的性價值不太明確，即對于保證金的性質認識不夠清楚。

研究礦山環境恢復保證金法律性質的意義

明確礦山環境恢復保證金的性質，有助于對該制度進行正確的定位，在立法層面理順各種關系。我國很多學者對此進行分析探討，試圖在全國范圍內建立一個關于保證金制度的完整體系。王世進副教授認為，在我國，可以考慮先由國務院制定礦山環境恢復治理保證金條例。同時，在修改我國《環境保護法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》時，應對礦山環境恢復治理保證金制度作出相應的規定。中國國土資源經濟研究院王艷萍研究員認為，保證金制度要成為一項獨立的制度，需要以法律的形式加以確認。學者朱茜認為，應該在《礦產資源法》相關章節中，結合礦業環境的實際狀況，構建我國礦山環境恢復治理機制的制度體系。這說明很多學者對于保證金的性質有不同的認識，因此，應該在立法層面上確定保證金性質以利于對該制度的準確定位。

明確礦山環境恢復保證金的性質，有助于統一保證金的概念，實現在全國范圍的統一認識。各個省份對保證金概念的規定有很大差異。譬如，內蒙古自治區規定，保證金是指采礦權人在開采礦產資源過程中，為依法保護礦山地質環境，履行礦山地質環境治理的責任，在自治區財政部門指定的銀行專戶存儲的擔保資金，保證金及利息屬采礦權人所有;黑龍江省規定，保證金是指督促礦山企業依法履行義務，做好礦山地質環境恢復和地質災害防治工作而預交的備用資金，按照“企業所有、政府監管、專款專用”的原則管理。可以看出在省一級，對保證金的認識存在偏差，這種差別導致的后果是整個法律法規的邏輯結構大不相同、保護目的以及對礦山恢復治理的程度不同，當然保證金繳納的數額、方式，保證金返還的標準、時間、方式等也各不相同。

明確礦山環境恢復保證金的性質，有助于明晰有關行政主管機關的職權，促使其轉變工作方式。對保證金的收取是一種行政征收。在保證金制度實施初期，有關的行政機關認為收取保證金以后，礦山環境恢復的問題是礦山企業的事，如果礦山環境恢復不符合相應的標準，需沒收保證金。這使得行政機關的執法往往是被動的，缺乏對采礦環節有效地監管。而事后進行環境恢復治理往往需要更大的人力、物力和財力。在明確保證金的性質之后，行政機關應該認識到，收取保證金只是為環境恢復治理不得已采取的一種手段，根本目的是實現采礦之初的環境恢復既定目標。

明確礦山環境恢復保證金的性質，有助于使礦山企業更好地接受保證金制度。礦山企業往往認為保證金是額外繳納的，這筆費用事后能否收回存在很大的不確定因素，所以，他們對繳納保證金往往存在著抵觸情緒。明確保證金的性質之后，可以取得礦山企業的理解，在采礦過程中注意保護環境，盡量減少事后的環境恢復成本，最終取得保證金的返還。

礦山環境恢復保證金法律性質探討

對于保證金法律性質，學界也有不同的認識:第一，保證金是擔保的一種方式。王志芳博士認為擔保是強制執行合同和法律條款的一種手段。就礦業而言，保證金是礦業企業在勘探、開發礦產資源之前在有關的管理執法部門繳存的一筆資金，待礦業企業成功完成礦區復墾以后再歸還。如果礦業企業未能完成復墾，保證金將被沒收，資金將被用于礦區復墾。第二，保證金是一種物權擔保方式。中國國土資源經濟研究院孫貴尚研究員認為，礦山環境恢復治理保證金可以是礦山企業出，可以是金融機構為其擔保，也可以是個人。依據《擔保法》，債務人將一定數額的金錢交付債權人作保證金，當債務人不履行債務時，債權人有權以保證金抵償，當債務人履行債務時，債權人應將保證金如數退還。所以，一旦礦山企業沒有履行其應盡的義務，沒有恢復治理或者恢復治理不達標，就可以啟動礦山企業繳納的保證金來開展礦山環境的恢復治理工作。①第三，保證金是一種協議的擔保方式。中國國土資源經濟研究院王永生研究員認為，保證金的具體數額可以由國家與采礦單位協商確定，也可以請銀行對礦業公司的復墾工作進行擔保。第四，保證金的收取是一種行政征收。第五，保證金是行政合同的附屬條款。保證金制度是行政性的，被擔保主體是公權力機關，區別于《擔保法》中的定金制度和保證制度，與《刑事訴訟法》中取保候審的保證金制度也不同。②

筆者認為，前三種觀點均認為保證金就是一種擔保方式，忽視了保證金制度的產生背景和終局性價值;而保證金的收取更不是行政征收。相對而言，第五種觀點比較客觀合理。保證金的法律性質應當是保證金制度能夠存在并發揮其固有功能的根本性質，其決定保證金制度存在的基本價值、基本原則、運作模式、當事人的權利和權利的救濟方式以及取得法律效果和社會效果的統一程度。

探討保證金的法律性質要從保證金制度的產生背景和終局性價值進行分析。保證金的產生是伴隨著礦山環境逐漸惡化，嚴重影響到人類的生產和生活，在國家大力倡導環境保護的大背景下，不得已采取的措施。早期，國家只是針對礦產資源收取相關的稅費，沒有意識到采礦過程中對環境的影響，因而造成很多歷史遺留問題。而保證金制度的出現正是為了解決礦山開采過程中對環境的影響，但是保證金的收取絕不同于礦產使用費、礦產資源補償費和資源稅。

保證金的工具性價值在于在礦山開采之前提供一定的財產作為擔保方式，使礦山開采者心中惦念環境保護甚至產生心理負擔，盡可能采取各種預防措施，在開采過程中逐步解決產生的環境問題。譬如，對污水、污染氣體的處理，對可能對土壤環境造成污染的重金屬離子的降解等，這種解決方式比事后進行污染治理在空間上、成本上、治理的效果等方面要好很多。所以，在保證金負擔的財產價值要高于事后治理的費用時，才可能使礦山企業產生心理壓力。保證金的目的性價值(終局性價值)在于使礦山環境不因礦山資源的開采造成綜合環境質量下降或者實現既定的環境保護目標。

明晰保證金的法律性質首先應該解決以下問題:第一，相關保證金制度的立法可以由國務院單獨制定行政法規，傳承我國現有的立法和執法經驗，并借鑒國外的相關做法，這樣可以杜絕各行政部門因權力的劃分和利益的掣肘問題。第二，保證金的擔保范圍決不能僅僅限于地質，還應該包括土壤、大氣、水資源等環境要素。第三，保證金的收繳、管理應該以環境保護部門牽頭，其他相關部門配合。第四，保證金收取、返還等過程中產生的糾紛要按照行政程序救濟。第五，保證金繳納的方式不能只是收取金錢，擔保形式可采用履約擔保、不可撤銷信用證、保證人等，減輕礦山企業的負擔。總之，明確了保證金的法律性質就可以理順各種關系，為保證金制度的健康發展奠定良好的基礎。(作者單位:江西理工大學應用科學學院)

注釋

①魏風華:“解決礦山生態環境保護問題的對策建議”，《中國國土資源經濟》，2005 年第2期。

②康紀田:“礦地復墾執行保證金的法治化問題研究”，《環境科學與管理》，2008年第5期，第191頁。