農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究

【摘要】改革開放以來我國農(nóng)村土地制度的變革一直體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展的思路。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)整體規(guī)模比較小，還面臨著產(chǎn)權(quán)、目標(biāo)和外部條件等方面的問題。要解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，需要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，穩(wěn)妥積極地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】科學(xué)發(fā)展觀 農(nóng)地使用權(quán) 市場流轉(zhuǎn)

科學(xué)發(fā)展觀是我黨在全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的世界觀和方法論，解決“三農(nóng)”問題，當(dāng)然也離不開科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)。雖然中央在2003年才正式提出科學(xué)發(fā)展觀，可是作為一種實(shí)踐，改革開放三十多年來，我國的農(nóng)村土地制度的兩次變革一直體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展的思路。從科學(xué)發(fā)展觀的視角來審視、分析我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題，應(yīng)該是一個(gè)有意義的探索。

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的狀況及問題

土地是不動(dòng)產(chǎn)，所謂土地流轉(zhuǎn)其實(shí)是本地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，所以土地流轉(zhuǎn)問題的實(shí)質(zhì)是土地承包經(jīng)營權(quán)能否轉(zhuǎn)化為資本的問題。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是中國獨(dú)特土地產(chǎn)權(quán)制度下的產(chǎn)物。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包的制度框架內(nèi)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)行農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營制度的前提下，由承包方將其擁有的土地使用權(quán)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等形式，流轉(zhuǎn)給發(fā)包方或其他單位及個(gè)人。由于土地的流轉(zhuǎn)權(quán)是一種由承包權(quán)派生出的使用權(quán)，所以，流轉(zhuǎn)權(quán)的完善與土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展取決于承包權(quán)的清晰與穩(wěn)定。現(xiàn)階段我國土地流轉(zhuǎn)中面臨的首要問題是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主體和內(nèi)容不清晰和農(nóng)地承包期限的不穩(wěn)定。

其次，我國土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的突出問題是土地流轉(zhuǎn)對(duì)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營所產(chǎn)生的效果不明顯。以土地流轉(zhuǎn)規(guī)模最大的浙江省為例，截至2007年，80%以上的土地流轉(zhuǎn)都發(fā)生在小規(guī)模分散經(jīng)營的農(nóng)戶之間，以土地規(guī)模經(jīng)營為目的的土地流入戶只有6.3%。①由此可見，目前流入土地戶主要以散戶為主，公司與專業(yè)大戶少。這種從散戶到散戶的自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)范圍與規(guī)模較小、期限較短。其作用主要在于減少了因?yàn)閯趧?dòng)力轉(zhuǎn)移而引起的土地撂荒現(xiàn)象，與實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目的相距甚遠(yuǎn)。

再次，我國農(nóng)村土地使用權(quán)順利流轉(zhuǎn)并向規(guī)模經(jīng)營方向發(fā)展所面對(duì)的根本問題是相應(yīng)的外部條件還不夠成熟。正如“農(nóng)民工”這一名詞所包含亦農(nóng)亦工、非農(nóng)非工的悖論性含義一樣，農(nóng)民工在就業(yè)保障、戶籍、醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)等方面所遭遇的尷尬處境使大多數(shù)非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)戶或者無意流轉(zhuǎn)責(zé)任田，或者是采取私下出租或代耕的形式轉(zhuǎn)讓土地，而不敢放手地轉(zhuǎn)讓土地，這就導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模較小以及土地流轉(zhuǎn)面積與規(guī)模經(jīng)營程度之間的巨大反差。進(jìn)一步說，我國目前仍然存在兩億左右的事實(shí)上的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，耕地是他們維持生存的基本保障，在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力有條件大量地轉(zhuǎn)移出農(nóng)業(yè)之前，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營也是不可能的。

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策演變

土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題和經(jīng)濟(jì)問題，涉及面廣，政策性強(qiáng)。如何科學(xué)加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，中央一直在穩(wěn)妥積極地探索。

在堅(jiān)持雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)上，我國土地流轉(zhuǎn)的政策隨著農(nóng)村實(shí)踐的發(fā)展演變很快。1986年《土地管理法》第二條還規(guī)定:“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”1987年國務(wù)院就批復(fù)了一些沿海發(fā)達(dá)省市就土地適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行試驗(yàn)，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。1993年通過的《農(nóng)業(yè)法》第十三條具體規(guī)定了承包方享有生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)和收益權(quán)，和在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者的轉(zhuǎn)讓權(quán)。1995年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》正式肯定，在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有和不改變農(nóng)地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許農(nóng)地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。

1998年《土地管理法》對(duì)1986年《土地管理法》做出修改，規(guī)定國有和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)調(diào)整承包地作出了嚴(yán)格規(guī)定:通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。這第一次以法律形式認(rèn)可了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，使承包經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)出部分所有權(quán)、物權(quán)的性質(zhì)，為此后的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐提供了必要的法律基礎(chǔ)。同一年的十六屆三中全會(huì)明確指出:“農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，完善流轉(zhuǎn)辦法，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。”這是對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)的肯定和規(guī)范。2005年3月頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，又為土地流轉(zhuǎn)管理工作提供了具體的指導(dǎo)辦法。至此，我國對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的政策已經(jīng)比較完備了。

科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀提出的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本要求，針對(duì)農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題，特提出四個(gè)方面的建議。

處理好糧食安全與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)系。在我國，土地不僅是一種需要通過市場調(diào)節(jié)以實(shí)現(xiàn)最佳配置的生產(chǎn)要素，而且是承擔(dān)著農(nóng)民生存、社會(huì)保障和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定等功能的戰(zhàn)略資源。農(nóng)業(yè)問題首先不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)效益問題，而是一個(gè)社會(huì)問題、政治問題。解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事。所以，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須在保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上追求效益，也就是說，首先要保證糧食總產(chǎn)量的穩(wěn)中有升。十七屆三中全會(huì)文件指出，要“把發(fā)展糧食生產(chǎn)放在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的首位，穩(wěn)定播種面積，優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，提高單產(chǎn)水平，不斷增強(qiáng)綜合生產(chǎn)能力”。只有在我國糧食安全得到解決后，規(guī)模經(jīng)營才是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然選擇。十七屆三中全會(huì)文件提出要加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，“家庭經(jīng)營向采取先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系方向轉(zhuǎn)變”。這就將家庭經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營有機(jī)結(jié)合起來，為未來在保持家庭承包責(zé)任制條件下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營多種形式共同發(fā)展的新格局提出了明確規(guī)范。

建立清晰穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。建立清晰、穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度，是農(nóng)地使用權(quán)向規(guī)模經(jīng)營方向流轉(zhuǎn)的制度前提。十七屆三中全會(huì)第一次提出“產(chǎn)權(quán)明晰”的土地管理原則，表明中央對(duì)明晰產(chǎn)權(quán)的態(tài)度和決心。目前，農(nóng)村在事實(shí)上已經(jīng)形成“三權(quán)分離”的局面，即土地歸社區(qū)集體所有(所有權(quán))、農(nóng)民按戶承包(承包權(quán))、土地經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)(經(jīng)營權(quán))。產(chǎn)權(quán)清晰包括所有權(quán)主體和內(nèi)容的明確。我國農(nóng)村土地的所有權(quán)主體模糊不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、村黨支部等都有可能成為土地的所有權(quán)主體。土地所有權(quán)主體明確，即作為農(nóng)村土地所有者主體的集體必須有明確的內(nèi)涵。土地所有權(quán)內(nèi)容明確，即土地所有權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體的“責(zé)、權(quán)、利”清晰。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該是一種能夠獨(dú)立帶來利潤的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它所包含的處分權(quán)是一種獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的永久或暫時(shí)的轉(zhuǎn)讓權(quán)。賦予農(nóng)民完整的土地使用權(quán)，必須在法律上確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民享有對(duì)農(nóng)地的占有、使用、收益和處分等四權(quán)統(tǒng)一的承包權(quán)，同時(shí)有權(quán)將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給第三者。2008年十七屆三中全會(huì)文件規(guī)定“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，顯示了國家穩(wěn)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的決心，也預(yù)示著國家今后將會(huì)賦予農(nóng)民土地“永久性經(jīng)營使用權(quán)”。

穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。我們目前面臨的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營不成正比和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力過多的問題，是由我國長期以來的工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別造成的。十七屆三中全會(huì)指出:“我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻，進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。”可是，由于我國幅員廣闊，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，二元結(jié)構(gòu)的特征極為突出，城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡的現(xiàn)象決不是在短時(shí)期內(nèi)能夠解決的問題。根據(jù)有關(guān)專家測算，在2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)之前，我國的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距擴(kuò)大的趨勢(shì)仍將難以根本扭轉(zhuǎn)。因此，我國推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的努力，首先要立足全局、穩(wěn)步推進(jìn)，不能急于求成。只有再經(jīng)過十幾年甚至幾十年的科學(xué)發(fā)展，當(dāng)中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力可以使社會(huì)福利和社會(huì)保障覆蓋于全體人民，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局基本形成，土地對(duì)農(nóng)民來說不再具有自我保障功能時(shí)，追求效率的土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營才能成為必然。

國家和政府要積極主動(dòng)地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。國家要采取有力措施促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制的建立，以消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂:要加快土地制度改革的力度，從法律上賦予農(nóng)民土地永久承包權(quán)，使農(nóng)地具有完全的物權(quán)性質(zhì);要推進(jìn)戶籍制度改革，加快農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的建立，盡量給予農(nóng)民同等的國民待遇。這也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀以人為本這一核心的需要。(作者單位:許昌學(xué)院法政學(xué)院;本文系河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場培育與政府規(guī)制研究”的研究成果，項(xiàng)目編號(hào):2009BJJ013)

注釋

①黃祖輝，王朋:“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):現(xiàn)狀、問題及對(duì)策”，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版)，2008年第2期。