雙軌結合:能否讓居者有其屋

住房是用來“住”的，不是用來“炒”和用來“囤”的。政府的立足點應是首先考慮低收入階層“住有所居”的利益，而非投資客的利益

近一段時間，有關部門正以前所未有的力度和舉措加強房地產調控。極有必要以此為契機，全面考慮短期調控與中長期制度建設的銜接，面對“十二五”作通盤構想。

住房提供機制總思路——“保障軌”與“市場軌”相結合

住房供給需要“保障軌”與“市場軌”相結合的長治久安的統籌方略。中國住宅提供方式已經歷過一次大的變革:新中國成立至上世紀90年代初，城市居民住宅主要是由國家或企業配租，居民住宅改善速度很慢。上世紀90年代中期開始“房改”，實行市場化提供方式，居民自購商品房為主，政府配售“經濟適用房”為輔，城鎮人口居住條件得到大大改善。經過15年左右的實踐，現行提供模式也暴露出其缺陷，突出問題是商品房價格過快上漲，影響人民生活和社會穩定，甚至可能影響、制約中國的和諧發展與國際競爭中的現代化進程。對此政府雖有認識，正在努力采取應對措施加強調控，但各部門和各利益集團還未達成共識，長遠戰略仍欠明朗，目前的調控政策也顯得治標多治本少，缺乏大思路，帶有臨時色彩。為此，必須對住房供給機制作長遠考慮，實行旨在長治久安的統籌，其中的關鍵是使政府和市場各司其職:政府在做好國土開發和不動產建設“頂層規劃”的同時，側重于提供為低收入階層托底的“保障軌”上的廉租房和適合于收入“夾心層”的適租房，同時，讓“市場軌”去配置一般商品住宅等產權房;政府在加強制度建設和制定好“頂層規劃”的同時，在產權房領域主要是管理好市場規則，并科學利用稅收杠桿調節這一市場。

住房提供理念需要更新調整。住房是用來“住”的，不是用來“炒”和“囤”的。把所有的居民住宅都作為投資品看待的政策理念，已被現實生活證明是錯誤的、片面的和缺乏遠見的。政府的立足點應是首先考慮低收入階層“住有所居”的利益，而非投資客的利益。政府的首要責任，是促進和保證居民有房子住，進而應在此基礎上、而不是脫離了這個要義去“促進房地產業的健康發展”和“保證商品房房價的合理”。此外，住房的提供方式可以多元化。商品房不能完全解決中國的住宅問題，保障房則是值得探索創新的長效住房供給方式。對居者來說，商品房與保障房的基本區別是，一個擁有產權可自由轉讓，一個無產權、不可轉讓或只能有條件轉讓，但均可在其中過上有基本尊嚴的生活。在中國，居住公平理念的核心應是實現“有限公平”，即居者在一定面積內居住權平等(廉租房、適租房和商品房的地段不應全然隔離、形成天壤之別，同時商品房在一定面積內應實行物業稅減免政策的平等)，而超出這個范圍的，則可適用市場原則和國際上可借鑒的調節做法(自由買賣+臺階式物業稅)。

應從商品房和保障房兩條軌道上著手對住房供給方式進行改革。現有商品房提供機制存在一系列問題，但其中一個“原發性”的問題是在地方稅體系建設遠不到位的情況下，土地批租制度一批70年，一次性通過招拍掛獲得巨額土地收入，既助長了商品房成本、稅基和價格的抬高，又強化了地方政府短期行為，使財政收入不可持續。現行保障房的提供方式包括“廉租房”和“經濟適用房”，前者是根本收不回成本的，搞大了財政難以為繼，只能針對最低收入階層特殊困難人群，在較小范圍發展。后者曾得到發展，但概念、邊界模糊，管理漏洞百出，弊病防不勝防，出現較嚴重的公共資源誤配置的扭曲現象，同時對財政基本上無回報，甚至要財政貼錢。因此，一是要從保障房入手，對現行“經濟適用房”制度進行改革，建立法律關系清晰、財政可持續、低中收入者無“后顧之憂”的廉租房與經濟適租房制度。二是要從商品房入手，對土地批租制度和不動產稅費制度進行改革，建立財政有收入、居者見公平、政府顯善政的土地批租制度和不動產(房地產)稅費制度。

變商品房土地批租為“批租+物業稅”

香港在港英政府統治下曾長期實行政府所有制下的土地批租制度，由政府一次性出讓若干年限的土地使用權，并一次收取整個出讓期限內各個年度地租的貼現值總和。同時，還有不動產保有環節、經營活動上施加的“差餉”稅與“物業稅”。1984年后，調整為土地批租制和土地年租制的混合體制。這對我們有一定的啟發性和可借鑒意義。

實行“一次性批租+階梯式物業稅”。我們今后在土地開發環節可考慮仍進行招拍掛(當然，作出招拍掛的技術性優化是很有必要的)，但開發商只交半款或更高些比例的部分(比如70%)，另一半或剩下的部分，是分散到未來的70年中，由地方政府通過物業稅向房屋所有者收取;同時物業稅對每戶的基本面積實行減免。以一線城市為例，可設想，不管你有幾套房，物業稅對房屋所有人名下80平米以下的部分予以適當減免，僅逐年收取一個象征性的或較低的固定的稅額;對80平米以上的部分實行階梯式的稅率，即超額累進稅率。政府可每隔數年重新評估土地增值情況，適當調整不同地段的稅率，但80平米內的優惠政策可長期穩定不變。如此，一是體現保障基本民生和對長期居住“托底”的政策意圖，并鼓勵小面積“低碳居住”，抑制過多占用住房資源和炒作;二是有助于把商品房房價高的一個“地價因子”予以降低;三是實現地方“土地財政”的可持續。

已售一般商品房可漸進地與新政接軌。為了避免社會震動，物業稅(建議出臺時正式定名為“房地產稅”)改革之初，可側重對已實行新的土地批租制度的商品房進行課征，對已售一般商品房可以暫不征收，只是對管理上很容易認定的超大面積的獨立別墅和豪華公寓等實征，以后在漸進改革中再逐步使更多的商品住宅與新政接軌。

開辟“躉租房”提供渠道

躉租房的概念、對象與建設主體。“躉租房”屬于保障性住房，是適租房的一種，它是產權歸地方政府，但居者可在一次性繳納租金后擁有長期使用權的公有住房，即躉交租金的公房。可設想，在一線城市建設一種“65平米左右，30萬元上下，租期30年左右、可轉租為售”的標準躉租房，主要面向“夾心層”和其他中低收入者。比如躉租房最小為50平米，最大為80平米，地方政府可統一標準，設計理念是“實惠、體面、一般家庭住得下”。躉租房的建設主體為城市地方政府，可由其組織招投標，選擇和委托資質好的開發商，按其要求和圖紙代為具體進行建設和物業管理。

建設資金的籌措、回收方式和躉交租金額。發行具有資產支持證券性質的地方債券(或地方政府債，或地方融資平臺債，或房地產信托投資基金受益券)投資建設躉租房，依靠所收取的躉交租金，政府能完全實現平衡運作，同時能允許在居者經濟條件具備時，根據其請求轉租為售，進而獲得差價收入，租、售所得均進入財政預算管理。這種民生安居項目，既是優質資產，又有較大的現金流，同時還可持續帶動建材、裝修、家居用品制造等行業的增長和就業，是適合地方舉債的項目，也是一定時期內地方融資平臺能適當發揮作用的領域。由于有優質資產的支持，所以不用擔心債券或受益券不能償還。躉交租金額應略大于建安成本+配套費+稅費+其他管理費用+債券融資利息及費用。以一線城市城區非中心地塊或近郊地塊為例，假定每平米建安成本+配套費+稅費+其他管理費用+債券融資利息及費用為4000元，則30年期躉租房每平米躉交租金可規定為4615.4元，65平米的躉租房總租金為30萬元，這樣每平米躉交租金高出成本615.4元，每套65平米的躉租房政府可“掙”4萬元，用于補充“保障房建設基金”。

“躉租房”的分配、按揭和轉租為售。躉租房的申請條件:在該市有戶口或長期居住證，身份證號碼下無商品房。躉租房承租人可申請公積金貸款，但月還款額一般應與單位繳存與個人繳存之和相當，其余均應首付，因為此貸款不同于抵押貸款，屬于以公積金月繳存為支持的信用貸款(此舉旨在減輕承租人的經濟負擔，對于增加即期消費有利，同時也有利于降低銀行貸款的風險)。承租人可在租約期內的任何時間內申請購買所租住房，屆時房屋的性質由公有租賃房轉為商品房，價格可參考當時周邊商品房價格，但考慮到承租人已經裝修等因素，可給一定的優惠折扣。地方可根據自己轄區住房供需的具體情況，在時機恰當時采取鼓勵轉租為售的政策，以補充地方財政收入。顯然，躉租房與經濟適用房相比，一個重要的優勢就是大大減少人為“扭曲”的可能空間，并有利于財政的可持續。應該在制度上嚴格規定承租人不得當“二房東”賺取租金價差，如果存在“二房東”，則實際租房者可憑其與“二房東”的租約向物業管理機構提出轉租申請，管理機構應當核實情況后立即辦理相應的退租和轉租手續，使“二房東”無利可得。

躉租房可以產生一種副產品——廉租房。“保障房建設基金”的一個用途是建設廉租房，在發展“躉租房”的同時，政府可順便不花錢或少花錢形成廉租房的供給。

商品房土地批租及物業稅改革與“躉租房”建設這兩項舉措，必須通盤統籌、有機銜接。當后者起步，使百姓看到了“躉租房”是能夠解決“夾心層”住房問題的有效措施時，社會對商品房的需求會逐漸趨于理性，再配之以土地批租及物業稅的改革，兩種力量當能使商品房價格回復合理軌道。(作者分別為全國政協委員、財政部財政科學研究所所長;中央國債登記結算公司業務總監)