社區傳統治理慣性與現代法治建設

【摘要】現代社區脫胎于三種傳統社區形態，現代社區法治建設不可忽視傳統因素的影響。審視舊的社區結構和治理方式，探討對轉型中的現代社區和治理的影響，探尋以民主自治為核心的現代社區法治進程中的阻力點和支撐點，以期實現我國城市社區法治的理想。

【關鍵詞】傳統社區 現代社區 法治建設

現代城市社區主要轉型自三種傳統社區類型:一種是以企事業單位為依托而構成的單位型社區;一種是建構在鄉民村約基礎上的鄉村型社區;一種是在街道集體結構的傳統城市居民社區。克服傳統因素的不利影響，應充分利用積極條件推動社區向現代社區轉型，最終實現理想的法治社區狀態。

社區傳統治理和慣性述評

傳統社區和治理方式。一、單位型社區。單位型社區是建國后直到九十年代中期全國最為盛行的社區類型。單位型社區的治理方式從屬于單位行政治理。表現為單位行政首長與各級干部結構對社區事務的領導和管理。社區人作為單位人，惰性地享有著單位提供的這些福利，也被動地服從著單位管理體制對社區的管理。在缺乏民主氛圍的計劃經濟形態的企事業單位模式下，單位型社區缺乏個體特征與民主自治的意識。按照我國基層組織法，街道辦事處和居委會普遍在這類社區中建立起來，但并未發揮實際作用。單位型社區的弊病是顯而易見的:其一，市場經濟要求企業作為一個單純的經濟實體參與到市場競爭中去，減少非生產經營性的資源耗費。這也正是企業迫切需要把社區交社會，實現社區轉型的主要原因。對于其他單位，如事業單位來說，主管單位型社區也增加了本單位開支。其二，對社區居民來說，生活同工作掛鉤，被動服從單位的管理，扼殺了作為市民的個體的獨立性，養成了對單位的依附關系。作為市民對社區的主導感、責任感喪失殆盡。其三，行政依附型的社區排斥法律的進入。單位行政對社區的不當影響，排斥了居民基層法治的氛圍。解決社區問題無需講法，攀關系，跑領導在社區中蔚然成風，遺害當今。二、鄉村型社區。鄉村型社區非指我國廣大農村的村民居住形態，而是特指一定歷史時期下，被吸收進城市圈，由原村民社區轉型過來的社區形態。鄉村型社區脫胎于傳統鄉土社區，中國傳統的村族血緣關系對其影響極深。我國農村直至今天的以鄉村干部等精英為依托對鄉土社區進行治理的方式對這類社區也有著重要的影響。鄉村型社區的治理方式目前看來主要是以原鄉村精英為主導核心的治理方式。原鄉村精英轉變成為社區居委會工作人員，繼續進行著管理。鄉村型社區的精英主要來源于兩類人:一是具有較雄厚的經濟實力，能夠積極參與社區事務，帶領群眾致富，居民對其比較信任;一是長期以來，由于宗族和血緣的關系，在一定的社區范圍內形成的權威性人物，他們的話語和行為在社區中具有相當大的影響力和號召力，由此導致居民對其話語權的遵從。鄉村型社區的領導者，多是原有的農村干部。鄉村型社區的缺點也是明顯的:

其一，原有的鄉土文化的影響，排斥現代法治文化的進入。社區事務的解決不是依據法律而是根據原有的鄉土規約。其二，缺乏民主治理的氛圍，參政意識薄弱，容易膜拜精英的個人能力和權威，形成高度集權的管理模式。其三，社區封閉性過強，排斥外來文化和管理。社區居民的市民感不強，社區文明風尚低，受小農經濟的獨立意識的影響，拒絕城市大環境文化的熏陶;對社區之外的城市管理執法行為認可、服從程度低。三、城市街道居民社區。城市街道居民社區(簡稱街居社區)制度自始是對單位型社區制度的補充。這一套制度最初盛行于京、滬、粵、津等大城市，并逐步推廣于全國各個中小城市。改革開放以來，隨著單位社區制度的沒落，街居制被選擇成為現代城市社區發展的基礎性結構。我國制定的有關基層居民組織和自治法律法規也是以街居社區為針對模型的。建國初期，即建立了基層政府的派出機構———街道辦事處，并建立了居委會。1954年總結當時大城市管理經驗的基礎上，通過《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》和《中華人民共和國城市居民委員會組織條例》。這兩個條例的頒布，為我國城市街道辦事處和居委會組織建設走上規范化道路提供了法律依據。1982年《中華人民共和國憲法》規定了居委會的性質、地位、組成和任務等，為我國街居社區建設提供了法律依據。1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和國務院及其所屬各部門、各地人大及政府也先后結合實際制定了一系列相關法規和規章。社區建設的法律制度初步構建起來了。但街居社區在很長一段時間里頭都沒有獲得良好的發展。原因是:其一，作為單位制的補充，在計劃經濟的年代，政府關注少，獲得的社會資源少。無論是財政供給還是人員配置，街道辦事處和居委會都處于分配的末端。時至今天，這些管理機構缺錢缺人，工作人員文化素質不高，管理水平低下仍是通病。其二，雖然法律規定居委會是社區居民自治組織，但是歷史的發展使得居委會淪為政府的派出機構。居委會缺乏民意，是普遍存在的情況。其三，在單位制社區中生活慣的居民，因為生活慣性，仍認同單位人，漠視居委會作為社區管理者。

影響現代法治建設的慣性因素分析。我國城市社區的變遷同西方城市社區變遷相比較，有自己的特點。現代社區形成時間短，社區形成受外力，如政府推進和權利下放，直接作用程度大，內源性動力不足。因此我國當前的社區治理遺留了相當濃厚的傳統社區的結構和治理方式的特點。這些傳統和慣性可從對法治建設的積極和消極作用兩方面來分析評價。一、積極因素分析。其一，傳統社區普遍養成的服從習慣，為對法律的遵從提供了良好的基礎。法治首先就是要求對法律的信仰和服從。社區居民的服從習慣，只要加以成功轉型，變為對法律的服從并不困難。其二，傳統社區普遍存在一定的組織結構，能夠把社區居民組織在一起形成整體。良好的組織結構也是法治實現所必需的因素。其三，傳統社區的集體觀念和凝聚力是社區法治必要條件。社區集體觀和居民的凝聚力是民主自治的一個先決條件。傳統社區分解后的社區居民喪失集體意識，沒有凝聚力，是實現社區民主法治的最大阻礙。其四，傳統社區中的精英型人物可以主導著社區法治建設的快慢。我國社區法治建設宜由精英主導開展，這是最適合我國國情的社區法治建設開展模式。在現代中高檔住宅小區中，小區精英往往有較高的文化素質和擁有較多的社會資源，他們努力維護小區居民的權利，構建小區內的民主自治結構，主動推動了小區的法治進程。二、阻遏性因素分析。其一，“人治”的傳統。傳統社區治理都沒有脫離人治的傳統。人治將社區治理交由單位行政首長或鄉村精英來完成。缺乏法治語境下民主監督的精英和權威是社區的危險，他們隨時可能濫用權利而罔顧社區利益。人治和法治截然對立，是阻礙法治實現的最大因素。其二，社區傳統組織方式對社區居民造成心理惰性。人們缺乏從自己出發對社區共同事務的關注，也不會意識到自己對社區的責任。其三，社區居民法律意識普遍淡泊。傳統社區形態，都缺乏法制支持。無論是行政治理模式還是權威治理模式，都缺少運用法律手段來治理的方法。

現代社區法治建設和建議

治理和社區法治的目標。治理，按照全球治理委員會《我們的全球之家》研究報告中所指出，“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和。”當今的治理強調的是主體的多元性，角色的互動性，利益的協調性，和行動的制度性。絕非以往所認為的單線性的行政管理和管制了。而法治，我國法學家普遍認為，意指良好的法律秩序，和代表著某種具有價值規定的社會生活方式。實質就是實現秩序和正義的社會狀態。社區法治模型是在社區現代治理中以共治為核心的一整套法律法規和運作的模型。作為社區治理的參與者，政府相關管理部門、街道、居委會、小區社團和小區居民個體構成了社區法治的共同主體。

社區法治建設開展建議。其一，完善社區法治必需的社區法規體系。法治的前提是良好的法律被制定。目前完備的社區法律制度還未建立，社區法治建設無法可依的現象相當嚴重。其二，進一步減少政府行政對社區的干涉。建設有限政府的目標要求政府“還政于民”。政府讓出社區管理者的角色，對促成街居型社區迅速的轉型成為現代社區尤其具有意義。真正按照法律的意圖，使居委會成為居民自治的組織，讓社區居民養成服從自己“法律”的習慣，社區法治的春天才會到來。其三，在目前的轉型期要重視街道居委會的作用。居委會社區工作人員對推進轉型的作用就不可忽視了。改進居委會的工作方式，通過培訓提高社區工作人員的法律文化和法治意識，使之依照社區法治的理想模型來主導社區轉型，會使社區法治建設少走彎路。其四，推動社區民眾團體等民間組織的發展。在法治即共治的語境下，社區民眾團體是社區治理的重要參與力量。據學者調查研究表明，擁有自發組織的民眾團體(即便非為社區治理目的而結社)的社區，社區自治和動員均好于沒有社團的社區。其五，繼續強化普法教育和社會主義法治理念的宣傳。法治社區沒有懂法守法和具備相當法治理念的居民，是不可想象的。只有居民都能夠深刻理解法治的內涵，社區法治才指日可待。(作者單位:湖州師范學院商學院)