問責官員復(fù)出與問責制的系統(tǒng)思考

【摘要】追究官員的責任應(yīng)區(qū)分程度、定性準確、依法進行，從刑事、紀律、政治、道德等方面分別對待。應(yīng)依據(jù)官員受到問責的性質(zhì)分析其復(fù)出問題。應(yīng)盡快健全和完善官員復(fù)出的制度規(guī)定，提高行政問責制的權(quán)威性、公信度。

【關(guān)鍵詞】問責制 官員復(fù)出 責任政府 公務(wù)員責任

近年來，一些曾被問責的中央和地方官員紛紛復(fù)出，使得剛剛興起的行政問責制遭到公眾和理論界對其制度價值指向的質(zhì)疑。這引發(fā)了人們的思考:如何看待行政問責制?如何看待被問責官員?他們的復(fù)出會對行政問責制產(chǎn)生何種影響?

如何看待公務(wù)員責任及問責體系

公務(wù)員承擔的責任有層次之分。現(xiàn)代政府是責任政府，這已成為一種共識。公務(wù)員受國家的委托行使公共權(quán)力，履行對社會事務(wù)、國家事務(wù)進行管理的職能，其行為受《公務(wù)員法》的規(guī)范，所承擔的責任是一種法律意義上的責任。通常，公務(wù)員在從事公務(wù)過程中，對其行為的結(jié)果需擔當刑事責任、紀律責任、政治責任、道德責任。

我國公務(wù)員紀律責任體系建設(shè)相對完備。自新中國建立以來，國家高度重視工作人員的刑事責任、紀律責任體系建設(shè)。早在1957年國務(wù)院《關(guān)于國家行政機關(guān)工作人員的獎懲暫行規(guī)定》中就明確了8種行政處分。1993年國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》中將公務(wù)員的行政處分種類調(diào)整為6種，即:警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。《公務(wù)員法》繼續(xù)保留了這一規(guī)定。《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》專門對公務(wù)員違反紀律的行為作出了實體性和程序性的規(guī)定。國家監(jiān)察部專事公務(wù)員違反《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》的職能。我國已建立起了從中央到地方相對完備的公務(wù)員違紀的責任追究體制機制。可見，公務(wù)員的紀律責任體系是基本健全的。

我國公務(wù)員尤其是政府領(lǐng)導人員政治責任、道德責任體系建設(shè)相對滯后。行政問責制的設(shè)立就是要彌補公務(wù)員追責體制中政治責任、道德責任的缺失，從而健全責任政府體制。在我國，判定領(lǐng)導干部的政治責任、道德責任的基本尺度是領(lǐng)導人員在發(fā)揮領(lǐng)導職能作用中的態(tài)度、表現(xiàn)、能力、影響等方面是否存在著嚴重問題，其追責形式是基于領(lǐng)導者的職務(wù)作出的。自建立公務(wù)員制度后，我國正式實施了公務(wù)員辭職和辭退制度，增加了“退出”機制，當時主要針對于公務(wù)員辭去公職。隨后在干部人事制度改革中提出要增加領(lǐng)導干部辭去領(lǐng)導職務(wù)的內(nèi)容。在2002年中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》中明確提出，實行黨政領(lǐng)導干部辭職制度，包括因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責令辭職，還規(guī)定了領(lǐng)導干部的免職和降職制度。這就從制度上明確要追究領(lǐng)導干部的政治責任，使我國責任政府建設(shè)邁出了重大步伐。2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》，由此，全國范圍的行政問責制正式建立。對黨政領(lǐng)導干部實行問責的方式有:責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。

不同的責任導致的法律后果不同。從對黨政領(lǐng)導干部責任追究的程度看，追究刑事責任最為嚴厲，其法律后果最為嚴重，涉及人身自由，關(guān)乎人的政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利、生存權(quán)利等。其次是紀律責任，涉及職務(wù)、職級、待遇、政治前途等問題。再次是政治責任、道德責任，涉及職務(wù)、待遇、政治名聲、領(lǐng)導形象等問題。

如何看待問責官員的復(fù)出

官員復(fù)出是一種政治歷史現(xiàn)象。在中國歷史上各個時期都有一些官員因政治的、經(jīng)濟的、文化的以及突發(fā)性事件等遭彈劾、被貶官、被發(fā)配。其中許多官員在日后也逐步復(fù)出。新中國成立以后，因為各種政治運動，一些黨政領(lǐng)導干部受到?jīng)_擊，后來糾正錯誤，許多都復(fù)出了。文化大革命結(jié)束后，我國逐步消除了政治運動對干部管理的影響，干部任免工作走上正軌，尤其是實行公務(wù)員制度后，黨政干部管理走向了法制化。

公務(wù)員承擔的責任不同，產(chǎn)生的社會影響也不同。對公務(wù)員違法的職務(wù)行為的處理，人們的關(guān)注點可能會集中在執(zhí)法的公正性上，有無偏袒成分在其中，是否做到在法律面前人人平等。對公務(wù)員違紀的職務(wù)行為的處理，人們的關(guān)注點可能會集中在對事實的認定和處理程度上。對公務(wù)員工作狀態(tài)的職務(wù)行為的處理，人們的關(guān)注點可能會集中在其是否影響職務(wù)的變動，變動后職務(wù)的高、平、低等問題上。從近期媒體關(guān)注的官員復(fù)出事例看，絕大部分屬于行政問責范疇。追究官員的政治責任、道德責任雖屬輕度責任追究性質(zhì)，但它卻涉及官員最為敏感、最為關(guān)鍵的職務(wù)去留問題，觸及了官員的“神經(jīng)”，吸引了社會的“眼球”。這也許就是近期媒體、民眾及理論界高度關(guān)注問責官員頻繁復(fù)出問題的一個重要原因所在。

被問責官員能否復(fù)出問題并不在于復(fù)出本身，而在于是什么時間、在什么地方、以什么方式、什么情形、什么程序復(fù)出，其公正性、公平性和公信度如何等問題。從設(shè)定公務(wù)員懲戒機制的作用上看，對公務(wù)員實施懲戒的目的不僅僅是懲罰，而是要“懲前毖后，治病救人”，要鞭策公務(wù)員積極進取、盡職盡責、敬業(yè)守法。所以，我國在追究公務(wù)員紀律責任、政治責任、道德責任的各種規(guī)定中都設(shè)定了公務(wù)員在承擔了該承擔的責任后，視工作表現(xiàn)情況，給予解除處分、重新任職等規(guī)定。可見，問責官員的復(fù)出在情理上是可以被接受的，在制度上、法律上是有依據(jù)的。這充分體現(xiàn)了公務(wù)員制度中的人文關(guān)懷精神，給予犯錯干部以改正的機會。但是，事物大多有兩面性，問責官員復(fù)出也不例外。如果不嚴格規(guī)范這種行為，其對問責制度的負面影響是很大的，制度的權(quán)威性、公信度將大大下降，甚至對官員失去威懾力，在民眾中失去公信力。從媒體報道的一些典型事例看，有的官員被問責后兩個月、五個月、九個月時間就復(fù)出，更有甚者是受到紀律處分后，在受處分期間還被提升職務(wù)。這種現(xiàn)象是不正常的，它會在領(lǐng)導干部隊伍中造成一種錯覺，即問責的目的是平息眾怒，緩和情緒，而非對干部進行警示、警醒，致使許多被問責的領(lǐng)導干部不能從自身深刻地反思責任感的缺失和公仆意識的淡忘。

被問責官員屢屢復(fù)出，既有深刻的政治文化原因，也有官員復(fù)出制度不完善的原因。從行政問責實施的政治文化環(huán)境看，我國提出建立責任政府的歷程非常短暫，而我國兩千多年封建政治文化的一些余毒沒有完全消除。官本位、權(quán)力本位思想，還在影響著一些領(lǐng)導干部。這些人只顧對上負責，忘卻對民眾負責，彼此間形成利益鏈條，在問責中“丟卒保車”，而一旦事態(tài)稍有平靜，被問責官員就會盡快復(fù)出。相比較而言，西方發(fā)達國家長期形成的公民本位思想的政治文化環(huán)境，比較有利于責任政府建設(shè)。它促使選舉類的官員把兌現(xiàn)民眾承諾視為政治前途的決定因素。因此，選舉類官員尤其注重民意，視政治聲譽為政治生命之根本。問責官員的復(fù)出是慎之又慎的，必須權(quán)衡該黨派在公眾中的形象等利弊問題。另外，從我國官員復(fù)出的制度看，目前我國還沒有專門針對被問責官員復(fù)出的《細則》，只有原則性的規(guī)定。有關(guān)官員復(fù)出的條件、情形、方式、程序等規(guī)定不夠嚴格，不夠詳細，不夠透明，一些地方不能嚴格執(zhí)行復(fù)出規(guī)定，缺乏有效監(jiān)督。所以，有必要盡快規(guī)范被問責官員的復(fù)出行為。

如何健全和完善問責官員復(fù)出制度

在對待被問責官員的復(fù)出問題上既要充分考慮到公正、公平的問題，更應(yīng)考慮工作的需要、個人領(lǐng)導能力、個人一貫表現(xiàn)、社會影響以及公眾的認可度問題。因為被問責官員的政治聲譽已經(jīng)受損，其新任職務(wù)的社會敏感度非常高。對他們的任免，在原則、條件、程序上應(yīng)嚴于正常的任免要求。

在復(fù)出原則上堅持從嚴要求。堅持間隔時間標準，堅持從低安排，堅持領(lǐng)導職務(wù)改任非領(lǐng)導職務(wù)，堅持接受上級組織和社會監(jiān)督，堅持公開、透明。

在復(fù)出條件上針對問責程度區(qū)別對待。對受到紀律處分的問責官員，應(yīng)嚴格執(zhí)行有關(guān)處分規(guī)定，在受處分期間不得晉升職務(wù)和職級。官員解除處分以后的職務(wù)晉升應(yīng)慎重作出，條件從嚴把握，而且要在選拔過程中特別通報其解除處分后的積極表現(xiàn)情況，決定啟用的理由、依據(jù)、干部群眾的滿意度等。對受到行政問責的官員，在一年內(nèi)應(yīng)不予提拔。對受到停職檢查的官員能否復(fù)職需提出明確要求、時間限制。對引咎辭職、責令辭職、免職的官員，要嚴格執(zhí)行《問責暫行規(guī)定》提出的“一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當?shù)念I(lǐng)導職務(wù)”的要求。此外，還應(yīng)對責令辭職、免職官員的復(fù)出提出更為嚴格的要求，因為這類官員在承擔責任的主觀態(tài)度上較為被動。

在復(fù)出程序上增加環(huán)節(jié)，嚴守規(guī)定。嚴格執(zhí)行《問責暫行規(guī)定》提出的“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領(lǐng)導干部，一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當?shù)念I(lǐng)導職務(wù)，除應(yīng)當按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外，還應(yīng)當征求上一級黨委組織部門的意見”，在此基礎(chǔ)上，還要跟蹤考察被問責官員，并增加公眾滿意度測評環(huán)節(jié)，增強程序的透明度，以此提高被問責官員復(fù)出制度的公信度。(作者為中共云南省委黨校教授)