政府責任的內(nèi)涵及其實現(xiàn)

【摘要】政府雖以統(tǒng)治工具的面目誕生，但是社會生產(chǎn)發(fā)展的需要賦予了政府適時調(diào)整財產(chǎn)權(quán)利的責任。自然經(jīng)濟和市場經(jīng)濟對政府職責提出了各自的獨特要求。如今，政府責任的實現(xiàn)不可能再單純依靠民主與法治了，政府必須創(chuàng)新組織架構(gòu)，以地區(qū)競爭來保持經(jīng)濟活力。

【關(guān)鍵詞】政府責任 財產(chǎn)權(quán)利 地區(qū)競爭

政府責任的由來

政府最重要的特征在于，它是唯一合法的暴力壟斷組織，可以合法地強迫社會成員接受一定的權(quán)利義務(wù)規(guī)范和特定行為的獎懲規(guī)則。應(yīng)當看到，政府在誕生之初是以統(tǒng)治工具的面目出現(xiàn)的，但是同樣不容否認的是，為了自身統(tǒng)治地位的延續(xù)，政府不得不承擔起推動社會生產(chǎn)發(fā)展的職責。也就是說，不論其聲稱的合法性來源于何處，社會生產(chǎn)的發(fā)展始終是其合法性的最終來源，而且不同的生產(chǎn)方式還會產(chǎn)生出內(nèi)容不同的政府職責。

就社會生產(chǎn)的內(nèi)容來看，人類經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)兩個階段。農(nóng)業(yè)時代的謀生主要依靠自己的土地和簡單的勞動技能。技能是可以模仿和學習的，更可以逐步摸索、慢慢改進，而土地的貧瘠卻會使人一籌莫展，甚至會使人們在生存壓力的驅(qū)使下，不惜一切代價搶奪肥沃的土地和寶貴的水資源。這正是自然經(jīng)濟時代的真實寫照。社會生產(chǎn)最主要的目的在于自給自足，或者說生產(chǎn)效率僅夠維持生命的延續(xù)，其產(chǎn)業(yè)形態(tài)也局限于農(nóng)牧業(yè)，而政府存在的最大理由莫過于確保土地分配的有效性。這種有效性不僅僅體現(xiàn)在對外抵抗掠奪和對內(nèi)分配土地上，更重要的在于如何誘使農(nóng)民固守在自己的土地上繁衍生息，以達到各得其所、各安其命甚至路不拾遺的理想統(tǒng)治境界。

就這樣在歷史的暗夜里徘徊了數(shù)千年，人類終于憑借產(chǎn)業(yè)革命的巨大推動力，大幅提高社會生產(chǎn)效率，進入了市場經(jīng)濟時代。每個人生產(chǎn)的目的都是為了滿足別人的需求，而非自己。由此，開創(chuàng)了人類歷史的新篇章:人們的生存和發(fā)展都依靠在市場上的交換所得。只要有足夠的利潤刺激，不論多么稀有而珍貴的物品，只要是存在的，就總會有人找到它，拿到市場上出售。在市場交換的游戲中，原則上只要參與者能夠及時調(diào)整自我，就總能通過自身的比較成本優(yōu)勢，在市場上掙到屬于自己的生活費，而不必受制于資源稟賦的局限，更不必為此而大動干戈。只有在以交換為目的的生產(chǎn)活動中，土地的枷鎖才得以掙脫，人性的光輝才得以張揚。然而，依靠交換過活的日子也有其特有的脆弱性，會產(chǎn)生公共設(shè)施建設(shè)、市場監(jiān)管等社會問題，其中兩個問題最為重要:

一是土地的高度集中帶來社會保障問題。通常只要有適宜的土地，就不會有生存危機。在自然經(jīng)濟時代，土地既是限制人身自由的枷鎖，也是生存的保障。但是，到了市場經(jīng)濟時代，工業(yè)的巨額利潤誘使大量農(nóng)業(yè)人口涌入城市。殘酷的市場競爭令企業(yè)破產(chǎn)和工人失業(yè)的情況每天都在發(fā)生。對于已經(jīng)放棄土地的工人來說，失業(yè)就意味著生存受到嚴重威脅。如果政府不承擔起失業(yè)救濟和就業(yè)幫助的責任，工人與企業(yè)之間必然會發(fā)生激烈的沖突，嚴重妨礙經(jīng)營策略的及時調(diào)整。甚至可以說，沒有完善的社會保障，就沒有靈活高效的企業(yè)，也就沒有充滿活力的市場。

另一個問題是貨幣的信用化考驗政府的信用問題。生產(chǎn)和消費之間的高度分離必須借助貨幣的流通來維系，否則商業(yè)貿(mào)易會猶如斷了線的風箏一般跌入萬丈深淵。隨著市場交易規(guī)模的迅速膨脹，貨幣的分量也變得越來越輕，逐步從笨重的金屬貨幣過渡到可以兌換的金屬本位，最后演變成不可兌換的信用貨幣，徹底成為沒有任何價值的官方印刷品，一種純粹的債務(wù)憑證而已。貨幣的職能也僅限于支付手段，或者叫作債務(wù)的清償手段，依靠抵押政府的信用來發(fā)行。這意味著政府已經(jīng)成為最大的債務(wù)人，接受信用貨幣就等于為政府的龐大債務(wù)背書。雖然政府可以通過立法來賦予這些債務(wù)憑證以崇高的地位，但是缺乏信用的債務(wù)人是不可能得到市場認可的，只會迫使市場改用其他形式的貨幣。法定貨幣的失敗對政府的合法性無疑是致命的威脅。

政府責任的內(nèi)涵

如果說自然經(jīng)濟時代的政府因為充當政治庇護人而盡享統(tǒng)治的紅利，那么市場經(jīng)濟時代面對信用的考驗，政府所要履行的義務(wù)就只能用“管理”或者“服務(wù)”來概括了。政府職責的演變恰好揭示了政府在國民收入分配體系中地位的變化:從古代絕對主宰的地位淪落到近代相對優(yōu)先的地位，最后到現(xiàn)代的從屬地位。雖然政府合法壟斷了暴力，能夠規(guī)劃國民收入的分配方案，而且人性的自私在公權(quán)力的浸潤下會變得極端殘暴貪婪，但是在政權(quán)競爭的強大壓力下，即便是暴君也不得不響應(yīng)社會生產(chǎn)的發(fā)展要求，逐步調(diào)整收入分配方案，約束自身的貪欲，讓利于民，以期調(diào)動勞動者的積極性。不同時代的政府有不同的職責，不過是政治權(quán)力角逐的結(jié)果而已。

在自給自足的年代，生產(chǎn)和消費高度重合，原則上每個家庭都可以成為獨立的生產(chǎn)消費單位，每個生產(chǎn)單位之間很少發(fā)生橫向的經(jīng)濟聯(lián)系。如果需要交換，也只是大量發(fā)生在封閉的社會實體之內(nèi)，諸如家族、莊園或者封地等。很顯然，這種有限的交換關(guān)系是從屬于政治庇護關(guān)系的。以政治庇護為前提的交換不可能存在平等的互惠關(guān)系，更何況人們最需要的是安穩(wěn)的生活，領(lǐng)地內(nèi)一切產(chǎn)出都是戰(zhàn)利品，庇護者有資格盡情享用，而辛勤的農(nóng)民即便只能糊口也毫無怨言。這就是那個時代的競爭準則:政治強者可以憑借武力來霸占土地，也就獲得了領(lǐng)地內(nèi)所有收入的分配權(quán)。隨著和平歲月的流逝，農(nóng)牧業(yè)得以迅速發(fā)展，戰(zhàn)亂的痛苦記憶與庇護者的豐功偉業(yè)一道漸行漸遠，留下的只有好逸惡勞與辛勤勞作的強烈反差，勞動者不可能再安于微薄的收入了，而要利用一切可能來捍衛(wèi)自己的利益。

這對于中世紀的西歐社會來說，政治權(quán)力高度破碎，佃戶并不缺乏有效的抗爭手段:自由身份的佃戶可以越過莊園法庭直接向王室法庭申訴;農(nóng)奴身份的佃戶可以集體談判、怠工，甚至出逃到城市或者別的莊園。中世紀的教權(quán)、王權(quán)、行會、城邦、莊園等各種權(quán)力長期相互爭斗，為農(nóng)民、商人及其他下層人民提供了可以選擇的庇護。最顯著的例子就是司法管轄權(quán)的紛爭。教權(quán)、王權(quán)都在試圖從莊園主手上搶走對農(nóng)民的保護權(quán)，因為農(nóng)民不僅僅意味著兵源，而且還能開辟新的財源。這也就不難理解為何再細微的過失也要用錢幣來贖買，甚至有英語諺語“司法獲大利”?？墒怯钟姓l能預(yù)料到，貪婪的司法管轄權(quán)搶奪竟然會在客觀上賦予農(nóng)民和商人以額外的自由:充分利用多種法律體系之間的沖突，可以選擇對自己有利的法律體系。

這種通過選擇權(quán)實現(xiàn)的斗爭效果在11世紀以前并不明顯，雖然存在一些限制佃戶勞役雜役的習慣法，但是數(shù)量不多、規(guī)定含糊。到11世紀以后，勞役雜役的規(guī)定就變得具體明確了，而且人們還把這種明確限制推廣到其他莊園。這直接促成了貨幣地租在13世紀末的英國的普及，佃戶由此獲得了人身自由。據(jù)經(jīng)濟史學家托尼教授的統(tǒng)計，在14到17世紀之間地租長達兩三百年不變，導致地租占土地產(chǎn)出的份額從最高的1/3，滑落到1/5、1/6，甚至1/18，“農(nóng)民每交給領(lǐng)主1個便士，就往自己口袋放進6個便士”。①

頗具諷刺意味的是，中世紀的司法爭奪戰(zhàn)雖然最終以王權(quán)的勝出而告終，但是王室收獲的卻是苦澀的勝利。面對高昂的戰(zhàn)爭費用、強大的商業(yè)資本和日益覺醒的市民階層，一再覬覦議會征稅權(quán)的英國國王也不得不低下高貴的頭顱，接受了1688年的《權(quán)利法案》。政府沒有了征稅的決定權(quán)，勞動掙來的錢才是安全的。農(nóng)民的收入持續(xù)增長，并成為新興的鄉(xiāng)紳階級。據(jù)史學家斯通教授的統(tǒng)計，15世紀末到17世紀英國鄉(xiāng)紳人數(shù)增加兩倍，收入增長四倍。②毫無疑問，鄉(xiāng)紳階級的出現(xiàn)昭示著農(nóng)村內(nèi)需市場的啟動，因為只有富裕起來的農(nóng)民才會大量購買工業(yè)制成品，而傳統(tǒng)貴族的消費品味顯然要高雅得多，總是青睞能工巧匠的量身定制。工業(yè)需要的是農(nóng)民的實用主義而非蒼白的貴族氣質(zhì)，產(chǎn)業(yè)革命的第一推動力當然來自富裕的農(nóng)民。

工業(yè)革命的興起促使軍事力量暴增，但是軍費開支的空前膨脹則更令國王擔憂。在國際地位的競爭中，政府的信用度無疑是關(guān)鍵因素。橫征暴斂雖可渡過眼前危機，但是長期擠占生產(chǎn)資金無異于飲鴆止渴，只會加速帝國的衰落。日不落帝國的榮耀當然不可能建筑在對人民的野蠻剝削之上，相反是在一系列金融體系的創(chuàng)新之下誕生的:英格蘭銀行是世界上第一家中央銀行，國際金本位制度也創(chuàng)立于英國，18世紀后期倫敦資本市場就稱雄于世。這些信用體系的優(yōu)勢不僅僅推動了經(jīng)濟的騰飛，而且使得英國政府的公債利息還不到法國的一半。雖然法國擁有四倍于英國的人口，但是法國早早就已經(jīng)輸?shù)袅速Y金的爭奪戰(zhàn)。

不論是在自然經(jīng)濟時代，還是在市場經(jīng)濟時代，政府的有效性都植根于財產(chǎn)權(quán)利的界定之上。要推動社會生產(chǎn)，就應(yīng)當讓生產(chǎn)者在收入分配中占據(jù)優(yōu)先地位。但是在戰(zhàn)亂頻繁的年代，財產(chǎn)安全的保護需要耗費巨大的人力物力。社會生產(chǎn)的安全需要占據(jù)首位，生產(chǎn)者的利益只能退而居其次。能有效提供安全保護的政治實體也就取得了收入的分配權(quán)，以確保強者的利益最先得到滿足。但是，激烈的政治角逐迫使利益的天平逐漸向生產(chǎn)者傾斜，使得生產(chǎn)者有機會維護自己的利益。只有財產(chǎn)收益權(quán)得到切實保障，才能刺激生產(chǎn)者不斷加大投入，敢于探索新的生產(chǎn)技術(shù)。生產(chǎn)效率的提高和生產(chǎn)者的富裕，二者相互促進才能推動市場交易的規(guī)模不斷擴大，頑強的自然經(jīng)濟才會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟。在這個過程中，政府必然逐步把征稅的權(quán)力交還給議會，但是市場體系的脆弱賦予政府限制財產(chǎn)使用權(quán)的職能，以保證個人的逐利行為能與社會的整體利益相協(xié)調(diào)?？萍嫉倪M步必然會讓私利與公益發(fā)生更多的沖突。新能源、新材料的應(yīng)用讓環(huán)境災(zāi)難問題愈演愈烈，而國際分工體系的調(diào)整也對公共服務(wù)的效率構(gòu)成了嚴重挑戰(zhàn)。在財產(chǎn)使用權(quán)的問題上，政府所要承擔的責任也必將越來越廣泛。

政府責任的實現(xiàn)

社會生產(chǎn)的發(fā)展沒有止境，財產(chǎn)權(quán)利的界定方案也就不可能一勞永逸。我們不應(yīng)忘記，在自然經(jīng)濟時代稱雄的中央集權(quán)體制無疑成為進入市場經(jīng)濟的最大障礙，而且集權(quán)的分配體制越完美，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的代價就越高昂，甚至無法承受。古代中國就是最好的例證。

早在公元前221年，中國就消滅了地方割據(jù)勢力，誕生了第一個統(tǒng)一的專制帝國。此后兩千年，朝代換了無數(shù)個，中央集權(quán)的體制卻始終如一，還不斷完善。如此執(zhí)著的努力也的確得到了豐厚的回報:享受到了讓人眼紅的太平盛世，也創(chuàng)造了傲視群雄的燦爛文明，但也曾經(jīng)喪權(quán)辱國，淪落為“東亞病夫”。正是由于集權(quán)體制的壓迫，佃農(nóng)的利益保護問題久拖不決。雖然中國早在公元780年的稅制改革中就提出勞役的貨幣化問題，比西歐12世紀的貨幣地租早了許多年，但是到14世紀初貨幣地租就在歐洲普及了，而中國的勞役貨幣化直到公元1581年的稅制改革才固定下來。最敏感的勞役征收標準問題更是麻煩:最初的人頭標準改為財產(chǎn)標準的政策推廣，竟然經(jīng)歷了八代皇帝，總共耗費了166年時間。佃農(nóng)的利益總算得到了些許改善，但為時太晚，鴉片戰(zhàn)爭早已爆發(fā)，屈辱的年代已經(jīng)到來。相反，西方世界卻在高度破碎的權(quán)力體系中，找到了民主與法治的金鑰匙，打開了通向現(xiàn)代文明的大門。

但現(xiàn)在的問題是，西方也實現(xiàn)了權(quán)力的融合，就連法律至上的傳統(tǒng)都受到威脅，③又該如何保證財產(chǎn)權(quán)利總能得到及時調(diào)整呢?難道只需要不斷地取悅于中間選民就可以做到么?從實際情況來看，這顯然不太管用。二戰(zhàn)以來，世界分工體系曾先后迎來日本、亞洲四小龍、拉美國家、中國等落后國家的大量廉價勞動力。這本是一件皆大歡喜的事情，因為生產(chǎn)成本將會迅速下降，西方人的生活質(zhì)量也會大幅提高。但是隨之而來的產(chǎn)業(yè)格局大調(diào)整，惹惱了西方的工會組織，迫使西方政府不能調(diào)整產(chǎn)業(yè)競爭策略，只能采用貿(mào)易保護的“鴕鳥政策”。表面上，貿(mào)易保護可以延緩外國廉價商品的沖擊，但實際上卻在為自己培養(yǎng)更加強大的競爭對手，而自己的企業(yè)在政策保護的陰影下愈發(fā)蒼老，最終拖累整個國民經(jīng)濟。

很顯然，不論從自然經(jīng)濟的發(fā)展歷史，還是從市場經(jīng)濟的全球化挑戰(zhàn)來看，要實現(xiàn)政府的責任，民主與法治絕非最終的答案。只有公權(quán)力之間的適度競爭，才是推動政府積極履行責任的動力所在。當然，為了應(yīng)對國際競爭，還必須維持政權(quán)的統(tǒng)一。這就需要在政府組織架構(gòu)設(shè)計上，做到在統(tǒng)一的前提下適度引入競爭機制。也就是說，政府機構(gòu)必須分化出兩大職能體系:統(tǒng)一職能和競爭職能。統(tǒng)一職能當然要由中央政府來承擔，以確保國家的外交、國防、貨幣等政策的一致性;競爭職能則應(yīng)由地方政府來擔當，除了地方之間的公共事務(wù)由中央來協(xié)調(diào)以外，地方政府應(yīng)當被賦予足夠的權(quán)責來推動經(jīng)濟的發(fā)展，稅收也應(yīng)在中央和地方之間按照一定比例來分享，以保證地方政府能夠從當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展中獲得足夠的好處。

令人驚喜的是，中國已經(jīng)在地區(qū)競爭的制度上做出了大膽嘗試，并取得了驕人成績。改革之前的中國盛行“大鍋飯”體制，生產(chǎn)嚴重萎縮，直到1978年在農(nóng)村推廣土地承包責任制，立刻解決了吃飯問題，收入也得到增長。1993年中央啟動分稅制改革，地方與中央采用固定比率來分享稅收。同時，中央盡可能下放經(jīng)濟領(lǐng)域的審批權(quán)限，人事管理權(quán)限也從原來的兩級改為一級。這些措施極大激發(fā)了地方官員發(fā)展經(jīng)濟的熱情，想方設(shè)法為投資者提供一切便利，招商引資成為各級官員的頭等大事。當然，地區(qū)競爭制度的完善還應(yīng)從更加有效的保護公民財產(chǎn)出發(fā)，在地方設(shè)立相對獨立的權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)，以加速淘汰不合格的官員。這也正是當前中國政府架構(gòu)中最為薄弱的環(huán)節(jié)。能否順利解決官員的監(jiān)督問題，也許關(guān)系著中國改革的未來。好在地區(qū)競爭制度已經(jīng)在中國的土地上扎了根，其頑強的生命力和驚人的活力已經(jīng)在對抗20世紀90年代世界經(jīng)濟衰退中表現(xiàn)得淋漓盡致。至于中國的改革能否最終解決財產(chǎn)權(quán)利與生產(chǎn)發(fā)展的難題，還有待進一步觀察。(作者單位分別為:四川省委黨校公共管理教研部;瀘州醫(yī)學院人文社科學院)

注釋

①R. H. TAWNEY， The Agrarian Problem in the Sixteenth Century， Harrington; Longmans， Green and Co.， 1912，120.

②Lawrence Stone， The Causes of the English Revolution， 1529-1642， London: Routledge，1972，73.

③美國法學家哈羅德·J·伯爾曼指出，“法律至上的根源在20世紀受到了以下傾向的威脅:即在每一國家之中，各種各樣的司法管轄權(quán)和法律體系全都淹沒在一個中央的立法和行政規(guī)章的方案之中”。([美]哈羅德·J·伯爾曼:《法律與革命》，賀衛(wèi)方等譯，北京:中國大百科全書出版社，1993年，第45頁。)