論民事訴訟公告送達(dá)制度的完善

【摘要】我國(guó)民事訴訟法對(duì)公告送達(dá)僅在適用情形、公告期限及后果方面作了簡(jiǎn)單的規(guī)定，且存在著一些缺陷和不足，由此給公告送達(dá)留下了被濫用的可能性，事實(shí)上也造成了公告送達(dá)在實(shí)踐中被異化適用的現(xiàn)象，因而有必要對(duì)公告送達(dá)進(jìn)行立法完善。

【關(guān)鍵詞】民事訴訟 公告送達(dá) 適用范圍 訴訟權(quán)利

民事訴訟公告送達(dá)的適用情形及其立法缺陷

民事訴訟中的公告送達(dá)，是指人民法院以公開(kāi)的方式，將應(yīng)送達(dá)的訴訟文書(shū)和法律文書(shū)的內(nèi)容告知受送達(dá)人，法定公告期間一旦屆滿即發(fā)生送達(dá)效力的送達(dá)方式。公告送達(dá)作為一種特殊的送達(dá)方式，其立足于已經(jīng)窮盡其他一切送達(dá)方法后才允許使用，也即公告送達(dá)是一種例外的送達(dá)方式，屬于民事訴訟送達(dá)中補(bǔ)充性的救濟(jì)程序，是整個(gè)送達(dá)程序體系中的最后一道防護(hù)。就現(xiàn)行民事訴訟法而言，公告送達(dá)只能適用于“受送達(dá)人下落不明”和“適用其他送達(dá)方式無(wú)法送達(dá)”的兩種情形，并且都存在著一定的立法疏漏。

關(guān)于受送達(dá)人下落不明的情形。關(guān)于“下落不明”的定義，最高人民法院曾在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》第二十六條中作出了解釋，即下落不明是指公民離開(kāi)最后居住地后沒(méi)有音訊的狀況。隨著時(shí)代進(jìn)步，該解釋已不能滿足司法實(shí)踐的需要。因?yàn)椤跋侣洳幻鳌痹诜蓪用娑詫?shí)際上屬于模糊語(yǔ)言，難以在實(shí)務(wù)中操作，必須進(jìn)一步明確。而將“下落不明”僅僅解釋為“公民離開(kāi)最后居住地后沒(méi)有音訊的狀況”，仍然不具有明確的可操作性，該解釋至少存在著三方面的疑問(wèn):一是何謂“居住地”?二是何謂“最后居住地”?三是如何證明“沒(méi)有音訊”?這種立法缺失，客觀上給公告送達(dá)被濫用留下了可乘之機(jī)。

關(guān)于“適用其他送達(dá)方式無(wú)法送達(dá)”的情形。此情形可以有兩種理解:一是只要采用了其他送達(dá)方式中的一種或若干種而無(wú)法實(shí)現(xiàn)送達(dá)的，就可以適用公告送達(dá)方式;二是必須采用了法律明文列舉的直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)等幾種方式之后仍無(wú)法送達(dá)的，才能適用公告送達(dá)。第一種理解對(duì)司法實(shí)務(wù)而言，顯得更為機(jī)動(dòng)和靈活。第二種理解雖然更能體現(xiàn)程序的公正，但卻勢(shì)必增加訴訟的程序環(huán)節(jié)和延長(zhǎng)訴訟的周期。

公告送達(dá)的適用異化及其危害

正是由于民事訴訟法對(duì)公告送達(dá)的適用情形存在著立法缺陷，使得公告送達(dá)方式有了被濫用的可乘之機(jī)，因而實(shí)踐中對(duì)公告送達(dá)的適用存在著較為嚴(yán)重的異化現(xiàn)象，其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

公告送達(dá)的適用率畸高。就立法本意而言，法院對(duì)公告送達(dá)方式必須慎用。然而，公告送達(dá)在實(shí)踐中的適用狀況卻明顯背離立法意圖。通過(guò)對(duì)某中級(jí)法院調(diào)查得知，該法院從2002年到2006年對(duì)公告送達(dá)方式適用率的情況是:送達(dá)起訴狀副本、起訴通知書(shū)時(shí)采用公告送達(dá)的比例分別為7.3%、7.5%、8.1%、8.0%、8.1%;送達(dá)開(kāi)庭傳票時(shí)采用公告送達(dá)的比例分別為8.3%、8.5%、9.1%、9.0%、10.1%;送達(dá)判決書(shū)時(shí)采用公告送達(dá)的比例分別為15.4%、16.4%、17.1%、18.0%、23.1%。由此可見(jiàn)，公告送達(dá)方式的使用率整體偏高，并呈明顯上升趨勢(shì)。①

公告送達(dá)的適用錯(cuò)誤與瑕疵比較常見(jiàn)。所謂錯(cuò)誤適用，是指在不符合法定適用條件的情況下適用了公告送達(dá)。實(shí)踐中錯(cuò)誤適用公告送達(dá)一般有兩種情況:一是由于法院的原因而導(dǎo)致的錯(cuò)誤適用，表現(xiàn)在法院對(duì)適用一方當(dāng)事人是否處于下落不明狀態(tài)缺乏嚴(yán)格的審查，將本應(yīng)采用其他方式送達(dá)的訴訟文書(shū)卻錯(cuò)誤地適用了公告送達(dá)，或者在采用郵寄送達(dá)或直接送達(dá)無(wú)效后但未查明受送達(dá)人是否處于下落不明狀態(tài)時(shí)，就直接改用公告送達(dá)方式進(jìn)行送達(dá);二是由于原告的不誠(chéng)信而導(dǎo)致錯(cuò)誤適用公告送達(dá)。

公告送達(dá)之所以只能作為一種慎用的特殊送達(dá)方式，是因?yàn)槠淇陀^上容易形成對(duì)當(dāng)事人訴訟權(quán)利的損害——在公告送達(dá)的情形下，受送達(dá)人大多是在不知其被起訴和未能行使訴訟權(quán)利的情況下接受法院判決的，也是在這個(gè)意義上講，公告送達(dá)一旦被異化適用，勢(shì)必對(duì)一方當(dāng)事人造成危害，同時(shí)也難免對(duì)司法權(quán)威造成危害。首先，公告送達(dá)的異化適用直接侵害了受送達(dá)當(dāng)事人的程序權(quán)利。由于公告送達(dá)的異化適用，導(dǎo)致受送達(dá)的當(dāng)事人因沒(méi)有參加訴訟而無(wú)法行使其訴訟權(quán)利，使其訴訟參與權(quán)、知情權(quán)、聽(tīng)審權(quán)、答辯權(quán)、舉證權(quán)、質(zhì)證權(quán)等訴訟權(quán)利直接受到侵害。其次，公告送達(dá)的異化適用容易造成錯(cuò)誤判決。在公告送達(dá)的案件中，公告方式和范圍的局限性決定了多數(shù)受送達(dá)人最終并沒(méi)有知悉公告所傳達(dá)的訴訟信息，因而無(wú)法參加訴訟，進(jìn)而決定了此類案件往往實(shí)行的是缺席審理和缺席判決。

我國(guó)民事訴訟公告送達(dá)的立法完善

公告送達(dá)在實(shí)踐中之所以被異化適用，其主要原因在于立法的缺陷與不足。因此，欲消減這種異化適用的現(xiàn)象，應(yīng)對(duì)從立法上對(duì)公告送達(dá)進(jìn)行必要的完善。

應(yīng)當(dāng)完善公告送達(dá)的適用情形。一方面，對(duì)當(dāng)事人下落不明的情形應(yīng)當(dāng)作出具體的規(guī)定，即原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)被告下落不明的舉證責(zé)任，且法院應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行嚴(yán)格審查。如果原告提供的關(guān)于被告下落不明的證據(jù)材料屬于偽造，應(yīng)當(dāng)按照對(duì)妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施進(jìn)行處理。二是在特殊情況下，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查收集一方當(dāng)事人是否處于下落不明狀態(tài)的證據(jù)，以保證公告送達(dá)的正確適用。另一方面，如果當(dāng)事人雖非處于下落不明狀態(tài)、但用其他方式確實(shí)無(wú)法送達(dá)的情形，立法也應(yīng)當(dāng)有一定的原則性要求，即法院應(yīng)當(dāng)在窮盡一切可能的聯(lián)系方式后，仍然無(wú)法聯(lián)系到受送達(dá)人本人，且通過(guò)其他方式也無(wú)法得知其去向時(shí)，才可以適用公告送達(dá)。在現(xiàn)代社會(huì)，無(wú)法在住所地找到受送達(dá)人，并不意味著就是去向不明;通過(guò)其他聯(lián)系方式仍有可能與受送達(dá)人取得聯(lián)系;即使是確實(shí)無(wú)法聯(lián)系到受送達(dá)人本人，也可能通過(guò)其親戚朋友或單位等處得知受送達(dá)人的去向信息。基于公告送達(dá)客觀上容易侵害受送達(dá)人的程序權(quán)利，盡可能查明受送達(dá)人的去向是必要的，其應(yīng)為適用公告送達(dá)的原則性要求，以盡可能避免公告送達(dá)的被濫用。

應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對(duì)適用公告送達(dá)情形的審查程序。我國(guó)民事訴訟法應(yīng)當(dāng)完善對(duì)適用公告送達(dá)情形的審查程序。這方面的立法完善內(nèi)容包括:(1)如果一方當(dāng)事人主張另一方當(dāng)事人下落不明的事實(shí)，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，但在特殊情況下或需要之時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查收集一方當(dāng)事人是否處于下落不明狀態(tài)或是否處于適用其他方式均無(wú)法送達(dá)之狀態(tài)的證據(jù)，以保證公告送達(dá)的正確適用。(2)法院應(yīng)當(dāng)對(duì)一方當(dāng)事人提交的有關(guān)證據(jù)材料進(jìn)行嚴(yán)格的審查。如果該當(dāng)事人提供的關(guān)于另一方當(dāng)事人下落不明的證據(jù)材料屬于偽造，應(yīng)當(dāng)定性為妨害民事訴訟的行為，并按照對(duì)妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施進(jìn)行處理。(3)對(duì)證明一方當(dāng)事人下落不明的證據(jù)作出明確的規(guī)定，即證明當(dāng)事人下落不明事實(shí)的證據(jù)只能是公文性書(shū)證，原則上應(yīng)當(dāng)是法院作出的公民宣告失蹤的生效判決書(shū)、公安機(jī)關(guān)出具的證明等。如果當(dāng)事人提供的證據(jù)是受送達(dá)人原住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)提供的下落不明的證明材料，法官必須對(duì)證明材料進(jìn)行核實(shí)無(wú)誤后方可依法定程序裁定是否公告送達(dá)。(4)對(duì)于當(dāng)事人是否處于下落不明狀態(tài)的事實(shí)，法院應(yīng)當(dāng)組成合議庭進(jìn)行審查，對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)材料進(jìn)行審查，并應(yīng)根據(jù)需要依職權(quán)調(diào)查收集有關(guān)的證據(jù)，最終以裁定形式裁斷是否適用公告送達(dá)。(5)對(duì)適用其他方式無(wú)法送達(dá)而需要適用公告送達(dá)的情形，法院同樣應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有關(guān)的審查，并就法院已經(jīng)窮盡一切可能的聯(lián)系方式的行為記入卷宗和進(jìn)行說(shuō)明后，才能裁定適用公告送達(dá)。(6)原則上對(duì)一個(gè)民事案件的每次公告送達(dá)都應(yīng)單獨(dú)作出裁定，只有具備了足夠的證據(jù)證明受送達(dá)人依然下落不明或者依然用其他送達(dá)方式無(wú)法送達(dá)時(shí)，才可依前次裁定繼續(xù)適用公告送達(dá)。(7)裁定適用公告送達(dá)的所有證據(jù)材料和其他有關(guān)的訴訟資料以及公告送達(dá)裁定等，都必須歸卷存檔。

應(yīng)當(dāng)建立公告送達(dá)的異議與補(bǔ)救制度。所謂對(duì)公告送達(dá)的異議，是指在公告送達(dá)的過(guò)程中，受送達(dá)的當(dāng)事人出現(xiàn)，并有證據(jù)證明對(duì)方當(dāng)事人在向法院提供其通訊住址時(shí)存在錯(cuò)誤或者法院依職權(quán)適用公告送達(dá)前未有窮盡一切可能的聯(lián)系方式時(shí)，其向作出適用公告送達(dá)裁定的法院提出質(zhì)疑并請(qǐng)求更改送達(dá)方式的行為。對(duì)于受送達(dá)當(dāng)事人提出的異議，法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查并及時(shí)更改送達(dá)方式。法院在審查過(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)對(duì)方當(dāng)事人故意提供虛假通訊地址的，應(yīng)當(dāng)按照妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施處理。所謂對(duì)公告送達(dá)的補(bǔ)救，是指法院在實(shí)施公告送達(dá)的前提下，經(jīng)過(guò)缺席審理并做出缺席判決后，公告送達(dá)的受送達(dá)當(dāng)事人出現(xiàn)，并有證據(jù)證明對(duì)方當(dāng)事人在向法院提供其通訊住址時(shí)存在錯(cuò)誤或者法院依職權(quán)適用公告送達(dá)前未有窮盡一切可能的聯(lián)系方式時(shí)，其有權(quán)獲得程序上的救濟(jì)。若缺席判決尚在上訴期間內(nèi)，該當(dāng)事人有權(quán)以一審法院程序違法為由提起上訴。二審法院經(jīng)審查屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)裁定撤銷原判，發(fā)回重審。若該缺席判決已經(jīng)生效，立法應(yīng)當(dāng)允許將法院適用公告送達(dá)錯(cuò)誤作為該當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽姆ǘㄊ掠伞?作者單位:廣東商學(xué)院法學(xué)院)

注釋

①廖永安，胡軍輝:“試論我國(guó)民事公告送達(dá)制度的改革與完善”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2007年第11期。