農(nóng)民工市民化與城市公共品供給對(duì)策

【摘要】新生代農(nóng)民工日趨強(qiáng)烈的市民化愿景，促使城市公共物品供給出現(xiàn)對(duì)象泛化、需要兩極化和市場(chǎng)化走俏等新變化。新生代農(nóng)民工在就業(yè)、住房及社會(huì)保障等基本公共物品方面得不到充分保障。當(dāng)前，急需創(chuàng)新城市公共物品管理模式，優(yōu)化政府投資，加大公共物品供給力度，充分保障新生代農(nóng)民工的合法權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】新生代農(nóng)民工 市民化 城市公共物品 供給

新生代農(nóng)民工，即指進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的“80后”、“90后”青年農(nóng)民。目前，在城市打工的新生代農(nóng)民工人數(shù)越來(lái)越多，約占到農(nóng)民工總數(shù)的60%。新生代農(nóng)民工常年在城市中生活、工作，已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，他們熟悉城市生活，向往城市生活。毫無(wú)疑問(wèn)，新生代農(nóng)民工的市民化愿景(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“市民化愿景”)已然成為我們必須正視和需要合理解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

市民化愿景對(duì)城市公共物品供給的深刻影響

使城市公共物品供給對(duì)象泛化。城市公共物品是指在城市這一地域范圍內(nèi)、與居民生活密切相關(guān)的公共物品，即居民在城市生活中所需要的公共物品的總和。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共物品主要由政府統(tǒng)一供給，在城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)治理結(jié)構(gòu)下，城市公共物品供給的對(duì)象非常明確、集中，公共物品在城市這個(gè)受益范圍內(nèi)具有排他性。改革開(kāi)放30多年以來(lái)，城市人口結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)民工數(shù)量上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)原有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的公有制二、三產(chǎn)業(yè)的職工，達(dá)到我國(guó)工人總數(shù)的2/3以上，作為生產(chǎn)主體支撐著國(guó)家的工業(yè)化。從行業(yè)來(lái)看，農(nóng)民工主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)等行業(yè)，其中制造業(yè)所占比重最大，占全部職工的31.9%，建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)分別占9.4%和9.1%。而城鎮(zhèn)職工在制造業(yè)中就業(yè)的比重只有22.8%。①實(shí)際上，新生代農(nóng)民工長(zhǎng)期駐留城市，早已變成“事實(shí)”市民，在沒(méi)有可能將他們送回農(nóng)村的情況下，對(duì)城市公共物品供給就不得不關(guān)注這一群體。在市民化愿景下，城市公共物品供給對(duì)象將趨向泛化，逐漸形成對(duì)部分新生代農(nóng)民工“非排他”的公共物品供給新局面。

使城市公共物品需要兩極化。城市有效供給公共物品，就是要最大限度地滿(mǎn)足居民需要，盡可能做到與不同利益群體的需要相適應(yīng)，由此實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部整合與和諧發(fā)展。從總體上來(lái)講，目前我國(guó)絕大多數(shù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展己經(jīng)達(dá)到或接近小康水平，其中部分城市已經(jīng)進(jìn)入富裕。在“小康型”生活方式下，城市居民對(duì)公共物品的需要總體上已經(jīng)由低層次“生存型”向中、高層次“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變，包括穩(wěn)定的社會(huì)秩序、潔凈的街道、清新的空氣、便捷的交通、和諧的人際關(guān)系、民主的城市氛圍、完善的社會(huì)保障、良好的醫(yī)療保健、便利的公共活動(dòng)空間等等，都是城市居民的重點(diǎn)需要。相比之下，新生代農(nóng)民工的工資水平總體不高。據(jù)中國(guó)青少年研究中心2006年調(diào)查，新生代農(nóng)民工收入在1501元-2000元之間的占16.9%，1001元-1500元的占21.6%，701元-1000元的占26.6%，501元-700元的占23.4%。其中能準(zhǔn)時(shí)或基本準(zhǔn)時(shí)拿到工資的占75.3%，偶爾拖欠的占17.4%，經(jīng)常被拖欠的占7.3%。②新生代農(nóng)民工在城市收入低、待遇差，生活成本居高不下，促使新生代農(nóng)民工對(duì)城市公共物品的選擇更傾向于低層次的“生存型”需要，其中增加收入和就業(yè)機(jī)會(huì)，以及改善居住和工作環(huán)境需要尤其突出。因此，在市民化愿景演進(jìn)中，城市公共物品供給將呈現(xiàn)出“發(fā)展型”與“生存型”兩極競(jìng)動(dòng)的格局。

使城市公共物品市場(chǎng)化供給走俏。公共物品可由政府、企業(yè)和第三部門(mén)(公益組織)來(lái)供給。隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)公共物品的質(zhì)量和數(shù)量要求越來(lái)越高。傳統(tǒng)的政府單一供給模式難以滿(mǎn)足現(xiàn)代城市多元化的公共物品需求，這就為企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)供給這類(lèi)公共物品提供了現(xiàn)實(shí)可能性。企業(yè)適時(shí)加入到公共物品供給主體之列，城市公共物品供給市場(chǎng)化在一定程度上得到了發(fā)展。在市民化愿景下，新生代農(nóng)民工對(duì)城市公共物品的需求在不斷增長(zhǎng)。通過(guò)一系列的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工在城市消費(fèi)的意識(shí)較強(qiáng)。但新生代農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需求一時(shí)還無(wú)法通過(guò)政府供給來(lái)滿(mǎn)足，他們只得通過(guò)“直接付費(fèi)”方式，即市場(chǎng)交易方式來(lái)滿(mǎn)足自己對(duì)公共物品的現(xiàn)實(shí)需求。可以預(yù)見(jiàn)，在城市公共物品政府供給不到位的情況下，市場(chǎng)化供給必然成為新生代農(nóng)民工的首選，城市公共物品市場(chǎng)化供給將日益走俏。

現(xiàn)行城市公共物品供給與市民化愿景的背離及后果

城市公共物品供給與市民化愿景的背離表現(xiàn)。

首先，政府提供就業(yè)機(jī)會(huì)少，新生代農(nóng)民工就業(yè)受限制。中國(guó)青少年研究中心于2007年6月發(fā)布的“中國(guó)新生代農(nóng)民工發(fā)展?fàn)顩r及代際對(duì)比”研究報(bào)告顯示，新生代農(nóng)民工進(jìn)入所在單位工作，主要是通過(guò)“自己找工作”和“通過(guò)親戚朋友、同鄉(xiāng)介紹”兩種形式，二者合計(jì)占70%，而通過(guò)政府勞動(dòng)部門(mén)介紹就業(yè)的只占到3成。③可見(jiàn)，政府對(duì)新生代農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題關(guān)注較少。入城的新生代農(nóng)民工為了工作，往往要付出比市民更高的代價(jià)，大多數(shù)人只能進(jìn)入次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)，尋找一些城市人的“剩余”工作，從事城市人不愿干的臟、苦、累、風(fēng)險(xiǎn)大等邊緣職業(yè)。新生代農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境差，勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，工作量大，勞動(dòng)報(bào)酬低，基本權(quán)益難以得到應(yīng)有的保障，享受不到應(yīng)有的國(guó)民待遇。

其次，城市住房保障體系排斥新生代農(nóng)民工。我國(guó)城市自上世紀(jì)80年代進(jìn)行住房改革以來(lái)，先后推出了提租發(fā)補(bǔ)貼、買(mǎi)房給優(yōu)惠、建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和安居工程、實(shí)施住房貨幣化補(bǔ)貼以及廉租住房等舉措。但是，這些改革在制度設(shè)計(jì)上都只是針對(duì)城市市民，并通過(guò)戶(hù)籍壁壘制度嚴(yán)格地將包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有農(nóng)村人口排除在外。因此，在城市居民住房條件得到大幅度改善之時(shí)，城市農(nóng)民工的住房條件卻幾乎沒(méi)有得到改善。絕大部分農(nóng)民工在城市的居住條件很差，由于沒(méi)有相對(duì)穩(wěn)定的、適于家居生活的住所，數(shù)以?xún)|計(jì)的農(nóng)民工不斷地在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，過(guò)著候鳥(niǎo)式的生活。

第三，城市社會(huì)保障不覆蓋新生代農(nóng)民工。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度的改革，基本上還是以戶(hù)籍為基礎(chǔ)，分別在城市和農(nóng)村兩個(gè)層面上進(jìn)行。在城市，初步形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)以及最低生活保障為重點(diǎn)的社會(huì)保障制度總體框架，社會(huì)保障覆蓋率達(dá)到90%以上，但其覆蓋的都是市民。農(nóng)民工被排除在城市社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)之外。通過(guò)對(duì)農(nóng)民工的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于目前我國(guó)私營(yíng)企業(yè)的家族管理方式及農(nóng)民工較高的流動(dòng)性，農(nóng)民工中絕大部分的人沒(méi)有工傷保險(xiǎn)或工傷醫(yī)療補(bǔ)助。

城市公共物品供給與市民化愿景的背離后果。首先，它直接動(dòng)搖了新生代農(nóng)民工在城市的發(fā)展基礎(chǔ)。人的發(fā)展離不開(kāi)公共物品，公共物品的供給是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。新生代農(nóng)民工在城市中得不到必要的公共物品保障，缺乏發(fā)展的機(jī)會(huì)，其個(gè)性、能力和知識(shí)不能協(xié)調(diào)發(fā)展，難以保護(hù)勞動(dòng)力和促進(jìn)勞動(dòng)力再生。大多數(shù)新生代農(nóng)民工都處于雙重邊緣化的狀態(tài)和貧困化不斷加劇的境況中。其次，它制約了城市化進(jìn)程的健康發(fā)展。對(duì)新生代農(nóng)民工城市公共物品的供給缺失，使其自然素質(zhì)、社會(huì)素質(zhì)和精神素質(zhì)難以得到共同提高，其應(yīng)享有的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和其他社會(huì)權(quán)利難以充分實(shí)現(xiàn)，他們更容易產(chǎn)生怨恨心理，從而加劇城市違規(guī)、違法、犯罪活動(dòng)。

重塑城市公共物品供給及對(duì)策

創(chuàng)新城市公共物品管理模式，積極實(shí)現(xiàn)市民化愿景。在國(guó)家沒(méi)有放開(kāi)“新生代農(nóng)民工”入戶(hù)時(shí)，只有進(jìn)行制度創(chuàng)新，從根本上破除仍存在于城市中的上述二元制度，才有可能為新生代農(nóng)民工市民化消除制度性障礙。在這方面，廣東中山市流動(dòng)人口積分制管理方法值得借鑒。中山市對(duì)農(nóng)民工管理以積分為標(biāo)準(zhǔn)，而不是以戶(hù)口為標(biāo)準(zhǔn)，非本地戶(hù)籍人口只要積分足夠高，一樣可以享受與戶(hù)籍人口同等待遇，從而將教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療等公共物品與戶(hù)口脫鉤。這一制度創(chuàng)新創(chuàng)造了一種新的戶(hù)籍改革和農(nóng)民工市民化的思路，能夠縮小農(nóng)民工人口和戶(hù)籍人口在教育、就業(yè)、社會(huì)福利等方面的差別，有利于引導(dǎo)流動(dòng)人口主動(dòng)接受城市社會(huì)管理。

加大財(cái)政投入力度，促進(jìn)新生代農(nóng)民工安居樂(lè)業(yè)。城市政府應(yīng)在財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)的同時(shí)，對(duì)政府投資進(jìn)行優(yōu)化配置，適時(shí)將一部分財(cái)政資金向新生代農(nóng)民工傾斜。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金，突出政府勞動(dòng)部門(mén)在新生代農(nóng)民工就業(yè)中的主渠道作用，著力改善農(nóng)民工居住條件，將有穩(wěn)定職業(yè)且在城市居住一定年限的農(nóng)民工，納入城鎮(zhèn)住房保障體系，或者通過(guò)租賃商品房資金補(bǔ)貼、擴(kuò)大廉租房保障范圍、在打工者密集區(qū)建造新區(qū)等靈活措施，讓經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房逐步成為新生代農(nóng)民工的安家之所，同時(shí)還要構(gòu)建覆蓋新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障制度，讓他們享受與其他城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，以逐步達(dá)到將他們市民化的目標(biāo)。

全面完善相關(guān)法規(guī)，維護(hù)新生代農(nóng)民工的合法權(quán)益。有必要進(jìn)一步完善對(duì)農(nóng)民工保護(hù)的相關(guān)法規(guī)，出臺(tái)對(duì)新生代農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。比如，目前上海在建筑業(yè)推行保障金制度，規(guī)定由建筑用工單位按一定比例在勞動(dòng)保障部門(mén)設(shè)立保障金，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)戶(hù)、專(zhuān)管專(zhuān)用，一旦出現(xiàn)欠薪問(wèn)題，勞動(dòng)保障部門(mén)就可以從保障金賬戶(hù)中支付農(nóng)民工的工資。這樣，農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的解決就有了制度保障，能夠?qū)⑥r(nóng)民工欠薪問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)。當(dāng)然，在完善相關(guān)法規(guī)的基礎(chǔ)上，我們還應(yīng)加大政府部門(mén)的執(zhí)法力度，切實(shí)維護(hù)新生代農(nóng)民工的各項(xiàng)合法權(quán)益，使新生代農(nóng)民工享受到應(yīng)有的政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)福利待遇。(作者為柳州師范高等專(zhuān)科學(xué)校公共管理系副教授;本文系廣西教育廳科研課題“廣西新興城市公共物品供給合理模式研究”的階段研究成果，項(xiàng)目編號(hào):200911LX465)

注釋

①②長(zhǎng)子中:“新生代農(nóng)民工面臨的城市困境”，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2010年1月12日。

③李亞杰:“七成新生代農(nóng)民工非正規(guī)渠道就業(yè)”，《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》，2007年6月27日。