公共產品市場化與政府角色演變

【摘要】公共產品的服務與發展是政府必須要面對和解決的問題，其理論探索以及市場經濟的發展與完善為其市場化的道路提供了指導作用和宏觀建設的外部環境。而政府角色在這其中又發揮著舉足輕重的調控作用。本文闡述了以上理論對我國公共產品市場化的借鑒意義。

【關鍵詞】政府角色 公共產品 市場化

公共產品與市場化問題分析

公共產品理論。自19世紀興起和發展起來的西方公共產品理論，極大地促進了管理理論的發展，同時也豐富了現代的經濟學說。公共產品理論的產生一方面是為適應國家干預經濟的需要而確立的，另一方面也從理論上說明了政府行為與市場經濟活動是融為一體的。公共產品理論認為，社會產品分為公共產品和私人產品，兩者是一組相對應的概念。由市場供給用來滿足個人需要的產品和服務稱之為私人產品，而以政府為代表的國家機構(或公共部門)供給用來滿足社會公共需要的產品和服務則稱之為公共產品。

馬克思的公共產品理論從以人為本、整體和供給的角度，圍繞著社會存在和發展的共同利益需要來研究公共產品、公共服務的本質及其供求問題，而市場只是被當作供給公共產品的手段。

市場化理論。通俗意義上講，市場化理論即市場經濟理論。市場經濟(又稱為自由市場經濟或自由企業經濟)是一種經濟體系，在這種體系下產品和服務的生產及銷售完全由自由市場的自由價格機制所引導，而不是像計劃經濟一般由國家所引導。

公共產品的市場化理論。市場經濟作為優化資源配置的一種機制，對公共產品的供需有著巨大的影響作用，而各國的經濟學家們對公共產品的市場化發展也進行了多方面的研究和探討，這為公共產品的市場化奠定了理論基礎。

政府角色的變化行為分析

政府角色及其特征。政府角色行為可以從廣義和狹義這兩個方面來分析，廣義的政府角色行為可以論述為政府的一切行為，包括立法、行政、司法等;而狹義的政府角色行為則特指政府的經濟行為，是指政府的經常性決策傾向以及對經濟條件變化的有目的的反應，不同的社會經濟條件決定了政府具有不同的行為特征，政府行為的差別又不同程度地推動或延緩國民經濟的有序發展。

由于政府行為受社會經濟條件和發展階段的制約，因此，不同時期的政府角色行為也就大不相同。其特征有:政府干預的擴張性與收縮性;政府行為的目標性;政府改革的實時性;其他特征如穩定經濟的作用等。

實踐演變中的政府角色。對政府行為的正統分析始于資產階級古典政治經濟學體系的奠基人亞當·斯密的“守夜人”假定。斯密在他的巨著《國富論》中充分論述了經濟自由思想。他認為資本主義社會的一切經濟現象都是經濟人自由活動的結果，對于這樣出自人類本性的追求個人利益的活動都不宜加以限制。因此，斯密主張給經濟活動以充分的自由，反對政府干預。

1929年爆發了一場空前規模的世界經濟危機后，資本主義陷入長期蕭條，失業問題更趨嚴重。這時政府“守夜人”的行為規范已無法維持市場經濟秩序，于是凱恩斯主義應運而生。在凱恩斯理論的基礎上所得出的政策結論，就是放棄自由放任原則，實行政府對經濟的干預和調節。政府運用財政政策和貨幣政策刺激消費、增加投資，以保證社會有足夠的有效需求，實現充分就業。

政府以資本所有者和社會管理者雙重身份對國民經濟進行全面的集中計劃管理和調節，是十月革命后蘇聯首創并對幾乎所有社會主義國家都產生過重大影響的政府行為規則。在這個規則下，企業必須按政府的指令性計劃組織生產，產品必須由政府統一調撥分配，企業的利潤按規定渠道向政府上繳，所需資金也由政府無償撥給。宏觀決策、企業決策、相當部分的個人決策權都集中在政府手中，具有法律效力的政府計劃支配著經濟生活的各個方面。

理論發展中的政府角色行為。公共選擇理論認為，由個體所組成的政府，也是理性的“經濟人”。因此，政府在決策選擇時就有可能會違背公眾的民意而趨向于“自私”。公共選擇理論的主要結論之一，便是主張在一個民主政體里，由于選民間有著理性的無知(rational ignorance)現象，政府所能提供的公共利益最終無法滿足民眾的需求。雖然政府的存在純粹是為了提供公共利益給廣大民眾，但有可能有許多利益團體出于私利而進行游說活動，推動政府實行一些會帶給他們利益、但卻犧牲了廣大民眾的錯誤政策。由此導致了“政府失靈”，也是因為這種結論，公共選擇理論經常被視為是反政府管制的理論。

上世紀70年代，一種新的公共行政理論管理模式——新公共管理應運而生(New Public Management)。新公共管理從市場和經濟的角度出發，倡導企業家政府的精神，把企業的管理方法和價值觀引入政府管理以求得政府效率和服務水平的提高。

自20世紀90年代興起的公共治理理論成為了管理學理論的研究前沿課題之一。該理論倡導公共物品供給結構的多元化，強調公共部門、私人部門、社區組織均可成為公共物品的供給者，從而把多元競爭機制引入到公共物品供給過程中來。

政府角色演變對公共產品市場化的影響作用分析

政府角色變化與公共產品的供給。根據亞當·斯密的自由經濟思想可以看出，“守夜人”政府的職能只是維護公共設施和公共秩序。也就是說，對于純公共產品中的國防、外交等這些只有以國家的名義才能實施的行為或提供的產品才是“守夜人”政府所做的。

凱恩斯強調政府可以通過實施財政政策和貨幣政策來刺激消費，以實現社會的有效需求。凱恩斯主張政府興辦公共工程等來緩解就業，這在客觀上擴大了政府提供公共產品的范圍。在這一階段，農業、水利、電力等更多的準公共產品的供給納入到了實踐中的政府行為中。

在計劃經濟體制中，政府的管理無孔不入。因此，在此種經濟體系中，由于公有財產高于一切，公共產品的供給范圍就變得模糊起來;產品的提供也不是以需求為導向的，人民的生活水平受到了很大的限制。

理性“經濟人”政府的公共產品供給由于政府的理性選擇，公共產品的供給對象并不穩定。此時，公民行為與政府行為的博弈程度就決定著公共產品供給的方向、數量和質量等。

企業家政府強調要把效率放在首位，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務;為了緩解政府財政壓力，引入競爭機制，打破政府獨家提供公共服務的壟斷地位;從注重遵守既定的法律和規章制度，向注重績效、注重提供優質服務的方向發展、增強行政人員的政治敏感性，使之忠實履行行政職責。

建立服務型的政府是新公共管理理論的目標。而服務型政府是權力有限型的政府，其提供公共服務的內容和標準受到法律和民意的限制;服務型政府以實現公共利益為其目標，所以不能隨意擴大其職能范圍。因而，新公共服務理論對公共產品的供給數量和質量提出了更高的要求。

多中心共治理論為公共物品供給模式的選擇提供了理論指導。在市場經濟日益完善和發展的今天，人們的民主意識日益提高，社會中的組織主題也越來越多;這一方面給公共產品的提供創造了更多的機遇，另一方面也使得探索多元主體、市場化與公共產品的供給成為了可能。

政府角色的演變與公共產品的市場化。從理論角度來講，公共產品市場供給的必要性在于現實世界中的“政府失靈”。政府作為一種制度安排，如同市場制度一樣，同樣是內生變量，其自身的運行以及向公眾提供公共服務和公共產品同樣存在交易成本的問題，其成本和效率較私人部門而言難以測量，有著自身不可克服的缺陷。其次，官員也是理性的“經濟人”，公共產品的政府供給中也難免存在特殊利益集團的“尋租”現象。

公共產品供給的模式選擇。如上文所述，科斯認為由于“燈塔現象”的存在，即使純公共產品由私人提供也是可能的。但是在市場經濟的體制中，由于市場的“失靈”以及國家存在的意義等因素的影響，使得在對于純公共產品的提供上，實踐中仍是由政府來完成的，比如國防、外交等，只有政府才能作為國家的代表來完成，個體顯然不具有此種角色功能。

準公共產品由于其非排他性和非競爭性的不足或不充分等，使得其在解決了某些技術性問題后，給市場化(或私人供給、政企合作等)提供了可能。我國改革開放以后，在多個領域內進行了市場化改革;其中也滲透到了公共領域，如衛生、醫療、體育等行業，有成功也有失敗。如前所述，政府某些行為的缺失是市場化改革失敗的誘因;因此政府在公共產品市場化模式的選擇中就必須要發揮引導、鼓勵、監督等作用，通過制定法律、法規等以及機制協商來發展、完善公共產品的供給，進而滿足廣大人民群眾對公共產品的需求。

當前，對準公共產品而言，適當引入民間資本和私營主體，利用市場機制，擴大供應總量，不失為一種好的選擇。

結 語

公共產品市場化供給的發展打破了原先政府獨家提供的壟斷格局，在公共產品上逐步培育起公開、公平、公正的市場競爭環境，使企業在競爭中成為市場主體，有效激發出企業經營的積極性，這一方面提高了我國公共產品的生產效率和質量，另一方面也緩解了財政壓力。所以，公共產品供給的市場化無論是從提高公共產品經濟效率還是從更好地滿足社會公共需要的公平角度出發，都具有重要的意義。(作者單位:玉溪師范學院成人教育學院)