私法視閾下土地征收補償制度的完善

【摘要】國家為了公共利益的需要，可以依法征收集體土地。而在法治尚未完善的情況下，為保護農(nóng)民的私權(quán)利，可以從私法角度對公權(quán)做一些約束，并體現(xiàn)在土地征收立法中，從而找到一條在私法典中建立以私人財產(chǎn)權(quán)保護為價值理念的土地征收制度的路子。

【關(guān)鍵詞】土地征收 補償 公共利益

目前在我國，隨著生產(chǎn)要素的集聚和城市的逐步擴容，大量土地被征收逐漸成為一種無法避免的趨勢，這使得私有財產(chǎn)權(quán)保護問題日益突出。“不承認主體性的制度沒有任何正義性可言”，現(xiàn)實中需要使用前置程序和補償救濟措施對集體土地權(quán)利進行保護。為此，立法者必須從一貫的公法思維中走出來，因為土地征收制度是一個與公私法和實體性規(guī)范都有關(guān)系的比較復(fù)雜的法律體系，其核心在一定程度上是受私法的物權(quán)保護制度所保護的，它恰好是這個土地征收制度中的原始基點。

“特別犧牲論”是土地征收的私法理論依據(jù)

每一種制度的出現(xiàn)、運行和發(fā)展都離不開理論的支持。土地征收制度也不例外。明確土地征收制度的有關(guān)法律基礎(chǔ)有助于合理認識被征收人征收行為的法律性質(zhì)和責任，還可以為依法確立征收補償制度提供法律上的支持。任何社會的不同經(jīng)濟發(fā)展階段都具有不同的理論，梳理從古至今的土地補償理論，主要有以下幾種:得權(quán)說、恩惠說、公用征收說、社會職務(wù)說、公平負擔平等說、特別犧牲說等等。自從1949年以來，我國學(xué)界一直比較認同的只有“特別犧牲論”。

“特別犧牲論”是以財產(chǎn)權(quán)平等保護的憲政原則為出發(fā)點的，它認為財產(chǎn)權(quán)不僅具有社會性義務(wù)，而且應(yīng)該適用平等保護原則。與一般公法上的限制性行為不同，在財產(chǎn)征收時，權(quán)利人必須要等到具體的征收行為公告發(fā)布后，才能知道自己的權(quán)利是否遭到了征收的損害。針對少部分人為公共利益所做的犧牲，國家應(yīng)該給予相應(yīng)的補償，使其恢復(fù)或維持原有的財產(chǎn)狀況。雖然“特別犧牲論”承認征收本身違反平等原則，但是對于補償標準的規(guī)定是不合理的。在市場經(jīng)濟條件下，土地一直在增值，土地價格也會隨土地市場供求關(guān)系的變化而變化，但是，農(nóng)民無法根據(jù)資源價值的高升持續(xù)獲得補償，只能一次性獲得有限的補償金。這種“買斷”方式不僅使農(nóng)民失去了土地增值帶來的利益，也失去了土地承包權(quán)。這種所謂的“不完全補償原則”是違背公平理念的。

關(guān)于我國土地征收補償制度缺陷的私法分析

公權(quán)力對私權(quán)利的侵害。在我國土地征收制度中，自由裁量這個名詞主要是針對公權(quán)力的，它涉及兩個方面:

首先，公益性的認知問題。對于公共利益具體指的是什么，目前我國尚沒有明確的規(guī)定。事實上，我們只是把原則上的規(guī)定帶到了實際的操作中來，但是關(guān)于什么事業(yè)才是適合“公共利益”的，目前是沒有明確規(guī)定的。如果只是簡單地根據(jù)原則性規(guī)定對行政機關(guān)進行約束，這顯然是不明智的。現(xiàn)行的征地制度不排除商業(yè)征收，這樣會導(dǎo)致在征地過程中不能區(qū)分公益性與非公益性。不是用于公益性目的的用地，沒有采取相應(yīng)的方式進行轉(zhuǎn)讓的行為，有違公共利益的宗旨。如果在物權(quán)法出臺之后還繼續(xù)允許此種商業(yè)征收存在的話，不僅不能創(chuàng)造交易公平、秩序合理的土地市場，而且還會影響私人財產(chǎn)權(quán)保護制度的實行。

其次，程序制約問題。目前，在土地征收制度中，并沒有全面的關(guān)于征收目的公益性的論證機制和審查機制。這包括:多方主體公開地對征地目的進行論證，以判定其是否符合公益性，此過程稱為公開論證機制;相應(yīng)地，對土地征收目的的審查行為稱為審查機制。在我國《土地管理法》中，土地征收是要經(jīng)過國務(wù)院或者是省級人民政府的批準后才生效的，但由于通常情況下征地主體和審查主體都是政府，因此，《土地管理法》的這種規(guī)定是根本起不到作用的。而關(guān)于土地征收目的公益性的公開論證機制更是不可能實現(xiàn)的。

集體所有權(quán)主體虛位。我國的土地所有權(quán)有兩種形式:國家所有權(quán)和集體所有權(quán)。二者不存在隸屬和派生關(guān)系，各自具有獨立性，地位平等。當我們從所有權(quán)架構(gòu)的理論層面進入實際中時，一些問題就會顯現(xiàn)。例如:土地在集體所有者間的界定時常是模糊的，這就給確定土地征收法律關(guān)系中的權(quán)利主體增加了相當大的難度。《憲法》、《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有，集體土地由集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)。然而在實踐中，政府部門不是集體經(jīng)濟組織而是國家機關(guān)，村民小組不具備獨立的法律地位、無法確定與村集體的權(quán)屬關(guān)系，當政府征用土地時，就出現(xiàn)了無人能夠代表“集體”行使集體土地所有權(quán)的局面。對所有權(quán)主體的規(guī)定卻造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位，集體的土地本來歸人人所有，然而卻成了人人無權(quán)，結(jié)果在接受征地補償過程中，分配規(guī)則也成了空談。

對于完善我國土地征收補償制度的一些建議

自我國加入WTO以來，土地征收補償法律制度也隨之突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的限制，與世界上其他國家先進的法律制度接軌，并處于逐漸完善的過程中。筆者認為，目前土地征收補償制度應(yīng)當從以下幾個方面去思考:

樹立農(nóng)村集體土地權(quán)利的平等理念。憲法明確規(guī)定國家所有和集體所有是我國土地所有權(quán)的兩種形式，那么二者地位平等，應(yīng)受到憲法和法律的同等保護。因此，不能認為集體土地所有權(quán)是國家所有權(quán)的替補，不能用公權(quán)去刻意侵犯私權(quán)，更不能以國家所有權(quán)的名義去侵犯集體所有權(quán)的利益。為此，我們要改變對于土地所有權(quán)的立法思路，既要明確公權(quán)行使，也要用私法私權(quán)的關(guān)系安排征收關(guān)系，維護農(nóng)村集體土地所有權(quán)是新時期農(nóng)村土地征收法的目標。現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定還是相當不完善的。集體經(jīng)濟組織往往是只有土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，并沒有相應(yīng)的處分權(quán)，更不能通過什么方式去實現(xiàn)土地所有人的利益。有關(guān)土地征收的行政過程是復(fù)雜的，一個平等的財產(chǎn)交易過程，既要適用行政法調(diào)整，也要適用私法的調(diào)整。但在市場經(jīng)濟條件下，土地征收仍然只是一種商品交換關(guān)系，還是應(yīng)當遵循市場經(jīng)濟規(guī)則。因此，我們必須完善土地征收法律，確保農(nóng)村集體所有權(quán)的完整和平等，合理適用私法，遵守法律并按照市場的規(guī)則來征收土地。

建立公平、公正的征地程序。在憲法中，程序是財產(chǎn)權(quán)保護的核心。土地征收是無法避免的，因此對于土地的保護表現(xiàn)在對土地征收目的的審查以及補償標準和征收程序的核驗上。我國規(guī)定，在土地征收過程中，征地補償要發(fā)生在方案確定以后，相關(guān)地方政府應(yīng)公告農(nóng)民并聽取他們的意見，但是這些程序只是一些原則性的規(guī)定，比較粗糙，與正當程序的差距還相當大，而且很容易造成土地非法轉(zhuǎn)讓等違法行為發(fā)生。因此，土地征收在程序上需要細化。我國可以借鑒國外的制度和程序。例如，提前三個月貼出土地征收公告，清楚公布征地原因、征地單位和征地的詳細信息，以便增強征地工作的公開性，使被征土地所有者對于征地情況有詳細的了解。如果在征地過程中發(fā)生異議，可以舉行聽證會，聽證費用由征地單位承擔。在省市人大常委會上建立土地資源審查委員會，由委員會在聽證會舉行之前，到現(xiàn)場去察看并準備一定的資料。在聽證會上，用地單位和被征收地單位應(yīng)該綜合各方的意見、證據(jù)，最后由土地資源審查委員會進行裁決。這樣可以讓土地所有權(quán)者參與到土地征收過程中，使他們進一步了解被征地的實際面積以及國家土地補償標準等具體情況，一方面有利于增強農(nóng)民的法律意識，另一方面又可以提高土地征收過程中的公開程度，讓土地征收制度和程序更加透明。

解決民事主體糾紛的平等保護機制。過去人們認為，征收土地時出現(xiàn)的糾紛可以作為行政案件處理。但是有關(guān)的現(xiàn)行法律是不完善的，這就需要法院從私法的精神出發(fā)，從民事的角度對于補償不到位的案件進行直接受理，也可以根據(jù)案件的具體情況作出相應(yīng)判決。第一，如果農(nóng)民對征地標準有異議可以通過行政復(fù)議來解決。因為法院沒有權(quán)利受理和管轄征地糾紛，因此征地糾紛在經(jīng)過行政復(fù)議程序以后，如果農(nóng)民仍對復(fù)議的結(jié)果不滿意，那么將狀告無門。第二，行政復(fù)議的作用是有限的。在土地征收過程中，各級政府可以從征地中獲得利益，這就使得政府部門不能完全理性地處理土地征收糾紛。第三，政府機關(guān)往往會繞過農(nóng)村土地征收過程中的矛盾。集體所有權(quán)在法律和司法認知上的困惑都會導(dǎo)致政府機關(guān)不愿意解決這類問題。此時就需要在法律上明確規(guī)定面對糾紛時政府應(yīng)如何作為。只有這樣，才能保證當事人在行政程序無效之后，可以進入法律程序。也就是說，在以后的農(nóng)村土地征收過程中，當發(fā)生的爭議經(jīng)過上級行政機關(guān)行政復(fù)議后，當事人仍不滿意復(fù)議結(jié)果時，當事人還可以向法院提起行政訴訟。對此，國外有一些好的做法可以借鑒。例如:加拿大土地征收法中規(guī)定，如果征收者與所有者在征收過程中出現(xiàn)矛盾，那么要由賠償委員會進行裁定。如果判定以后，當事人對賠償委員會的裁定不滿意，還可以通過法院去進行判決。

目前在我國，城市化進程突飛猛進，隨著生產(chǎn)要素的集聚和城市的擴容，土地被大量征收。在這種情況下，我們應(yīng)當加快土地征收補償法律制度的完善，從而解決征地過程中出現(xiàn)的大量問題，從根本上保護農(nóng)民的合法權(quán)益。同時，在解決農(nóng)民利益受侵害的問題上，不僅需要相關(guān)法律，還需要執(zhí)法人員提高自身的法治意識，農(nóng)民增強自身的權(quán)利意識。(作者單位:河北司法警官職業(yè)學(xué)院)