政府轉(zhuǎn)型中的基本公共服務(wù)體系構(gòu)建

【摘要】隨著我國政府轉(zhuǎn)型步伐的不斷加快，基本公共服務(wù)體系構(gòu)建變得越來越迫切而重要。推進基本公共服務(wù)體系建設(shè)，要把握好基礎(chǔ)性原則、系統(tǒng)性原則和公正性原則。其關(guān)鍵在于推進政府轉(zhuǎn)型，完善公共財政制度，推進以事業(yè)單位為重點的改革。

【關(guān)鍵詞】政府轉(zhuǎn)型 基本公共服務(wù) 體系構(gòu)建

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府自身改革的深入，我國政府轉(zhuǎn)型開始步入“快車道”。服務(wù)型政府已成為政府轉(zhuǎn)型的核心目標(biāo)與戰(zhàn)略重點。因此，構(gòu)建基本公共服務(wù)體系已成為當(dāng)前各級政府面臨的一項重大而迫切的戰(zhàn)略任務(wù)。

構(gòu)建基本公共服務(wù)體系是政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求

構(gòu)建全民均等享有的基本公共服務(wù)體系是構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)之一，是促進社會公平公正、維護社會和諧安定、確保人民共享發(fā)展成果的重大舉措。政府轉(zhuǎn)型是構(gòu)建基本公共服務(wù)體系的制度基礎(chǔ)。政府轉(zhuǎn)型的基本趨勢是公共服務(wù)職能不斷發(fā)展并成為重要職能。公共服務(wù)職能的強化將大大推動基本公共服務(wù)體系的構(gòu)建。

首先，政府職能轉(zhuǎn)型的核心是強化社會管理和公共服務(wù)。對于服務(wù)型政府來說，全面履行政府職能，必須在抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)。這就要求政府必須成為基本公共服務(wù)的供給主體，在教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)和住房保障等領(lǐng)域建立惠及全民的基本公共服務(wù)體系。

其次，政府轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)是解決當(dāng)前基本公共服務(wù)的供需矛盾。我國改革開放30年來，人民群眾對基本公共服務(wù)需求的增長正在出現(xiàn)逐步加速的趨勢。人民群眾全面快速增長的基本公共服務(wù)需求與基本公共服務(wù)總體供給不足、質(zhì)量低下、供給不均等之間的矛盾日益凸顯。這就要求各級政府必須推進公共服務(wù)體系改革，加快建設(shè)基本公共服務(wù)體系，改革公共服務(wù)方式，完善公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，保障公共服務(wù)供給。

基本公共服務(wù)體系構(gòu)建的原則與內(nèi)容

基本公共服務(wù)體系構(gòu)建的原則。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段特征及我國社會主義的國家性質(zhì)，我國基本公共服務(wù)體系構(gòu)建的基本原則主要有基礎(chǔ)性原則、系統(tǒng)性原則和公正性原則。第一，基礎(chǔ)性原則?；竟卜?wù)體系的基礎(chǔ)性在于它保障人民群眾最基本的生存與發(fā)展需要，事關(guān)人民群眾的生存權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)等憲法規(guī)定的基本政治權(quán)利。第二，系統(tǒng)性原則?；竟卜?wù)體系的組成元素應(yīng)是一個整體，各元素之間相互聯(lián)系、相互作用、不可分割，雖然可能隨著經(jīng)濟社會事業(yè)的不斷發(fā)展而不斷擴充，但并不能改變其系統(tǒng)性。第三，公正性原則?；竟卜?wù)體系的構(gòu)建必須要體現(xiàn)社會的公平正義，這是它的核心價值。

基本公共服務(wù)體系的內(nèi)容框架。根據(jù)基本公共服務(wù)體系的構(gòu)建原則，可以確定我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)體系框架主要有四個組成部分，并構(gòu)成輪輻式模型(見下圖)。

一、基本公共服務(wù)體系(即A)居于整個模型的核心，它是基本生存性基本公共服務(wù)(即B)、公共環(huán)境性基本公共服務(wù)(即C)、公共安全性基本公共服務(wù)(即D)和自身發(fā)展性基本公共服務(wù)(即E)的集合，B、C、D、E與A相互作用，相互影響，形成一個系統(tǒng)。

二、基本生存性基本公共服務(wù)(即B)處于模型的最下方，是整個模型的基礎(chǔ)性模塊。馬斯洛需求層次理論認(rèn)為人首先要滿足食物、水和住房等生理需求，然后才轉(zhuǎn)向較高層次的需求。從基本公共服務(wù)領(lǐng)域看，B獨立生成A的子系統(tǒng)。

三、公共環(huán)境性基本公共服務(wù)(即C)位于模塊的左方，是A的重要組成部分。環(huán)境是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，二者構(gòu)成對立統(tǒng)一的整體。從公共服務(wù)角度看，我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展盡管在某些領(lǐng)域如基礎(chǔ)設(shè)施等方面有所加強，但在與民眾健康相關(guān)的公共環(huán)境領(lǐng)域取得的成效不大，是今后政府提供基本公共服務(wù)的努力方向。C也是A的一個重要子系統(tǒng)。從我國國情看，該系統(tǒng)要素應(yīng)包括道路、通信、供排水等公共設(shè)施建設(shè)，飲水工程、電網(wǎng)建設(shè)、水利建設(shè)等公共環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施。

四、公共安全性基本公共服務(wù)(即D)，居于模塊的右邊。公共安全是人類社會發(fā)展和進步的必要條件。任何一個社會的存在和發(fā)展，都需要公共安全，沒有良好的公共安全保障體系與措施，整個社會將處于無序狀態(tài)。因而維護公共安全，是關(guān)系國計民生、社會安定和發(fā)展的大事。從本質(zhì)上來講，公共安全問題屬于公共產(chǎn)品范疇，是運用公共權(quán)力的政府必須向公民提供的、也必須提供好的一項服務(wù)。近幾年公共安全事故頻發(fā)，造成巨大的社會危害，給民眾的生產(chǎn)生活帶來極大影響。從當(dāng)前來看，D應(yīng)成為A的極其重要的子系統(tǒng)，其子要素應(yīng)包括食品、藥品、餐飲安全、社會治安、交通安全等公共安全服務(wù)。

五、自身發(fā)展性基本公共服務(wù)(即E)，居于整個模型的上部，是民眾需求的最高層次。個體自身發(fā)展是指個體在身心諸方面及其整體性結(jié)構(gòu)與特征的連續(xù)不斷的變化過程。個體發(fā)展總是表現(xiàn)為一種變化，這種變化是在發(fā)展主體與周圍環(huán)境積極的相互作用中，通過主體的各種活動實現(xiàn)的。事實上，個體發(fā)展總是涉及個體自身、周圍環(huán)境以及活動等多方面因素。由于各方面因素的差異，不同個體的具體發(fā)展總是呈現(xiàn)出一定的差異性。根據(jù)個體發(fā)展的特性，我們將E列為A的一個重要子系統(tǒng)。E子要素應(yīng)包括師資保障、教育資源提供、公共信息發(fā)布等義務(wù)教育服務(wù);免疫接種、兒童婦女老人保健等基本衛(wèi)生保健服務(wù);公立博物館、藝術(shù)館、圖書館等公共文化服務(wù)。

構(gòu)建基本公共服務(wù)體系的路徑選擇

推進基本公共服務(wù)體系建設(shè)，關(guān)鍵在于推進政府轉(zhuǎn)型，完善公共財政制度，推進以事業(yè)單位為重點的改革。

推進政府轉(zhuǎn)型，加快服務(wù)型政府建設(shè)進程。將基本公共服務(wù)職能放在服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的突出位置，努力提高政府提供基本公共服務(wù)的能力。一是努力促使政府基本公共服務(wù)職能復(fù)位。隨著經(jīng)濟的不斷增長和人民生活水平的快速提高，人民群眾對政府提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的需求大大增加，迫切要求政府加快職能轉(zhuǎn)變，建立公共服務(wù)型政府，履行好社會管理、公共服務(wù)方面的職能。特別是要針對當(dāng)前政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在的“越位、錯位、缺位”的現(xiàn)象，及時有效地開展相關(guān)改革，讓政府在公共就業(yè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、住房保障、社會保障、公共安全、公共環(huán)境等方面做好社會管理和公共服務(wù)，使政府的公共服務(wù)職能從越位、錯位、缺位回歸原位。二是注重政府履行基本公共服務(wù)的效率與效果。在確保公平公正的基礎(chǔ)上，要改革當(dāng)前政府中存在的公共服務(wù)意識淡薄、供給制度安排與設(shè)計短缺、提供主體單一、受眾面較窄、整體水平與質(zhì)量較低等一系列不足，提高政府提供基本公共服務(wù)的效率與效果。三是切實轉(zhuǎn)變政府管理方式。要按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，堅持政事分開，政企分開，政府與市場中介組織分開等原則，讓政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域切實履行其宏觀調(diào)控等職責(zé)。要依據(jù)大部制改革的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離原則，進一步調(diào)整政府機構(gòu)設(shè)置，合理界定政府職能，打造以人為本的服務(wù)型政府，形成科學(xué)完整的公共服務(wù)能力。尤其要利用現(xiàn)代電子政務(wù)等政府管理技術(shù)手段，強化政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)，減少行政審批層次，讓人民群眾享受便捷、高效的基本公共服務(wù)。

完善公共財政制度，保障基本公共服務(wù)供給。30年的改革開放，我國的經(jīng)濟總量已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)大的規(guī)模，基本財力完全有可能也有必要用于解決當(dāng)前基本公共服務(wù)供求等一系列社會矛盾。要大力推行公共財政制度，讓廣大群眾享受公共財政的陽光。一是確立公共財政投入重點領(lǐng)域與范圍。要有效整合財力資源，提高資金使用效率，把公共財力更多地向市場機制無法調(diào)節(jié)或不便調(diào)節(jié)的公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，加大對公共就業(yè)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、住房保障、社會保障、公共安全、公共環(huán)境等與人民群眾切身利益直接相關(guān)領(lǐng)域的投入力度，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果。二是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。推進稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付制度改革，加大對財力薄弱地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度，理順省級以下財政管理體制，強化主要承擔(dān)基本公共服務(wù)職責(zé)的市縣層級的轉(zhuǎn)移支付力度，確保公共財政能力與基本公共服務(wù)供給水平相匹配。三是推進預(yù)算制度改革，合理分配公共財政，讓各政府層級的基本公共服務(wù)都納入公共財政預(yù)算，使基本公共服務(wù)的供給制度化、正?；?。四是改革現(xiàn)行稅制，拓寬地方政府財源。地方政府特別是市、縣級政府的主要職責(zé)之一是供給人民群眾所需的基本公共服務(wù)，但當(dāng)前的許多地方政府特別是市縣政府缺乏相應(yīng)的財政收入來源，沒有足夠能力提供基本公共服務(wù)。要改變當(dāng)前的稅收征管政策，讓地方政府有更多的稅源，以提升地方政府的公共財政能力，保障地方政府的基本公共服務(wù)供給。(作者分別為華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士生;華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授、博導(dǎo))