西北民族地區經濟發展對村民自治的支撐分析

摘 要：通過介紹甘南藏族自治州卓尼縣草岔溝村經濟發展和村民自治現狀，從集體經濟和村民收入兩個角度深入分析弱經濟基礎是如何支撐村民自治上層建筑的，弱集體經濟對村民自治的支撐分析包括三個方面：弱集體經濟導致村民自治物質基礎薄弱；弱集體經濟弱化村民政治參與；弱集體經濟影響鄉村關系，扭曲村級自治主體價值。村民低收入對村民自治的支撐分析也包括三個方面；村民低收入削弱政治參與動機；村民低收入制約村級社會層次分化，村民民主政治訴求淡化；村民低收入影響教育投資，構成村民自治可持續發展的文化障礙。因此說明西北民族地區經濟貧困制約村民自治制度正常運行，村民自治制度運行缺乏經濟動力和支撐，在加強村級民主建設過程中，需要夯實民主的經濟土壤。

關鍵詞：西北民族地區；經濟發展；村民自治；集體經濟；村民收入

中圖分類號：D691.75 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2010)04-0032-05

一、問題的提出

自1998年頒布實施《中華人民共和國村民委員會組織法》到現在，村民自治已經走過十多年風雨歷程，逐步實現了法制化、制度化和規范化。西北民族地區幅員遼闊、民族眾多，特殊的地理和歷史原因，使得該地區已成為民族分裂、宗教極端和暴力恐怖勢力滲透的重點區域。村民自治具有參與、競爭、整合、協調等自主功能，它能通過增強農村資源動員能力、避免不良決策、重建社區規范、有效約束干部不良行為等方式來促進農村社會穩定，村委會組織法的有效實施對于維護民族地區社會安全、穩定、發展意義重大而特殊。

任何一種政治社會現象及其產生發展的內在動因都深深地潛藏于經濟社會之中。村民自治制度是我國基層民主政治制度，需要一定經濟基礎作為支撐，并受經濟要素制約。西北民族地區由于地理、自然、歷史等方面原因，經濟發展落后于全國平均水平，與東、中部經濟發展水平存在較大差距，然而薄弱的經濟基礎是如何支撐村民自治日常運行的，學術界鮮有論述，文章采用定性的研究方法，期望能促進相關研究方面的理論增量。筆者走訪甘南藏族自治州卓尼縣統計局、縣委組織部、民政局和草岔溝村委會，深入訪談了30多位工作人員、村民和村干部，通過介紹村經濟發展和村民自治現狀，從集體經濟和村民收入兩個角度深入分析弱經濟基礎是如何支撐村民自治上層建筑的，最后得出結論：西北民族地區經濟貧困制約村民自治制度正常運行，在加強村級民主建設過程中，需要夯實民主的經濟土壤。

二、草岔溝村經濟發展與村民自治的基本狀況

1 草岔溝村經濟發展基本狀況。草岔溝村位于甘南藏族自治州東南部的卓尼縣城北部，距本縣8公里，交通不便，多為坑洼不平的盤山路。全村共有耕地面積2 461畝，草場176畝，人均耕地2.8畝，草場0.2畝。該村地處山區，主要作物有小麥、青稞、油菜籽、大碗豆、小豌豆、土豆。現有189戶人家，879口人，有1／3貧困戶，每季度每人發10到40元不等的低保金。漢藏雜居，漢民占2／3，藏民占1／3。種糧靠天吃飯，然而氣候惡劣，冰雹之類的自然災害比較多，每當發生自然災害時，多半作物受災。特別是2002年的一場冰雹，所有作物受災嚴重，顆粒無收。卓尼縣是國家級貧困縣，2008年縣農牧民人均純收入1 819元。而草岔溝村資源匱乏，無集體經濟，屬于國家級貧困縣的下等水平，年人均純收入只有1 300元左右。年輕人多數到夏河、新疆、內蒙古等地打工，主要從事商業和建筑業，農忙時節就近打工的回來干活，而留在家里種地的多是些老人和婦女。村實行整村推進式扶貧模式，修建沼氣池和兩個水壩，但水壩已被沖毀，而育肥牛計劃，還未實施。村道路仍然是坑洼不平的土路，下雨時泥濘難行。自來水沒有全村通，5個村小組，只有兩個通自來水。1987年全村通電。村大多數家庭有電視，但沒有有線電視網。村里封建迷信盛行，廟上活動對村民日常生活影響比較大。

村集體經濟方面，草岔溝村是無集體經濟的“空殼村”，沒有村辦企業、村工廠，也沒有政府撥款。村民個人收入方面，在職業上主要以在家務農為主，年輕人多外出打工；收入結構上，農作物大部分用來自家消費和少數出售，打工是家庭收入主要來源；消費結構上，主要是吃穿、醫療、人情往來、教育和廟里香火錢等；農業產業結構上，以青稞、小麥等糧食作物為主，而經濟作物油菜籽較少。由此可見，草岔溝村經濟發展嚴重滯后。

2 草岔溝村村民自治基本狀況。草岔溝本屆村委會是2008年3月底換屆選舉上任的，村委會共有3人，分別是村主任、文書、婦女主任。其中文書兼村會計和副支書，婦女主任兼計劃生育專干。第一屆村委會選舉是1996年舉行的，至今已是第五屆。全村有5個村民小組，分別是如哇(1)、如哇(2)、川那、牙路和麻路。村主任和村支書每年發1 500元補貼，村文書1 200元／年，婦女主任600元／年，退休老支書720元／年，5個村小組長每人700元／年。自從國家取消農業稅后，村委會無經費來源，鎮里給配的電腦因沒錢交電費而無法使用。

村委會選舉3年1次，由村黨委和鎮領導提名候選人，實行差額選舉，村主任是2選1，委員是3選2。但他們從來沒認為婦女主任是村委會委員，村委會開會也不讓其參加。由于草岔村地處山區，自然村之間距離比較遠，難以把分散的自然村村民集中起來開選舉大會，所以選舉采用流動票箱，實行戶代表委托投票。村代表是5個村小組組長，由各小組戶代表推選產生，代表會議在每年農閑時召開3、4次，討論國家優惠政策和普法教育等，小組長回去開戶代表會議進行宣傳教育。然而，最低生活保障名額確定和救濟金發放不經過村代表會議審議或戶代表會議，直接由支書、主任和文書三人做主，給了他們關系戶，群眾們不滿私下議論。村委辦公室內貼的村規民約是支書、主任、文書和5個小組長擬定的，沒有經過戶代表會議審議。但廟里規定的執行效果比村規民約明顯，比如不許砍樹、越界放牧、打架、偷盜等，村民都愿意執行，并且廟里集資也比較容易。村上沒有專設調節委員會和治保委員會，有問題村干部負責處理。村委無公章，以主任或支書的私人印章代村委會公章。民主監督幾乎沒有，村委會外墻上的黨務公開欄(也是村務公開欄)一片空白，也沒有村務公開監督小組。村委會沒有向村民公開的工作報告，也沒有實行過民主評議制度。鄉村關系融洽，但村民向鄉里反應情況，往往得不到答復。

三、草岔溝村經濟發展對村民自治的支撐分析

(一)弱集體經濟對村民自治的支撐分析

1 弱集體經濟導致村民自治物質基礎薄弱。村委會有責任辦理本村公共事業和公益事業。公共事業和公益事業辦得好，村民得實惠，村委會就容易獲得較高的認同，就具有向心力和凝聚力。然而這需要資金支持。在取消農業稅和“三提五統”的后稅費時代，村委會的資金支持來源有村集體經濟、村民集資和鄉鎮撥款，但其主要來源是村集體經濟。這是因為村民在集資辦項目時，必然會考慮這是否會給自己帶來足夠利益，并與自己出資成本進行比較，如果成本大于收益，理性村民是拒絕出資的，如果收益大于成本，村民愿意出資，但村委會必須考慮村民經濟實力，不能過分集資；稅費改革使鄉鎮財力下降，為村撥款顯得捉襟見肘。如果村集體經濟薄弱，村委會一方面不能提供事關村民參加村民會議和了解村務的公共事業資金，影響村民自治有效實施；另一方面也不能提供事關村民切身生產生活利益的事業資金，影響村委會的社區調控能力，導致威信降低。

卓尼縣是國家級貧困縣，2008年貧困村數90個。貧困村人口87 696人，而當年實施了扶貧項目的村數11個，項目扶持人口數12 770人，分別占貧困村12.22％和貧困村人口14.56％。可見卓尼縣宏觀扶貧效果并不理想。草岔溝村只有沼氣池一個扶貧項目見成效，而水壩被沖毀，育肥牛還未實施。草岔溝村無集體經濟，村委會沒有任何經濟來源，在其自身運轉都困難情況下，根本無法辦理修建村路、水利工程、有線廣播、有線電視網等公共事業和公益事業，而這些在經濟不及貧困縣平均水平的村莊通過集資辦理更是一種奢望。全村都是坑洼不平的土路，交通不便，影響村民會議召開；村里沒有有線廣播，村務信息了解只有通過人口相傳，信息易失真且非常不便；由于公共事業和公益事業無法辦理，村委會社區調控能力差，威信不高，村民對村委會大多不感興趣，表示“與自己關系不大”。

2 弱集體經濟弱化村民政治參與。政治參與是平民試圖影響政府決策的活動。政治參與是現代民主政治的重要內容，體現民主政治的精髓和社會主義的本質。村民自治背景下的政治參與，是指村民通過各種方式參與村公共活動，試圖影響村公共權力的決策和運行的活動。村民政治參與按照是否符合法律制度規定的程序和步驟為標準，可以分為制度化政治參與和非制度化政治參與。村民制度化政治參與是依據國家憲法、法律、法規、政策、村規民約等規定的程序和步驟的政治參與行為，主要形式有投票選舉、村事務決策、管理和監督、信訪等。非制度政治參與是村民采取不符合現存制度和規范的政治參與行為，具有隨機性和不可預見性，較常見的有行賄、越級上訪、暴力對抗、聚眾鬧事、利用宗族勢力干預政治等。高水平的政治參與總是與更高水平的發展相伴隨。經濟發展水平越高，政治參與程度也就越高。對于村經濟亦是如此，村經濟發展為村民政治參與提供物質上的動力和支撐。

馬克思認為“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。村民政治參與同樣由利益決定和制約，這里所說的利益包括經濟利益、政治利益和精神利益。無論是村委會的產生還是村民自治制度的逐步完善，維護和爭取經濟利益是村民政治參與的根本動力。村集體經濟是生產資料歸全體村民共同所有的一種公有制經濟形式，體現村民共同的經濟利益。集體經濟發達的地方，村民為了保證集體經濟規范運作和經濟利益合理分配，積極參與村民自治，擴大政治參與。集體經濟實力越雄厚，村干部控制的公共資源越多，村民政治參與積極性也就越高，有能力的村民通過各種手段希望當選村干部，而普通村民要求民主選出懂經營、善管理、公正廉潔的村干部，并要求民主決策、民主管理和民主監督參與村務的管理監督。而草岔溝村是“空殼村”，幾乎沒有公共資源可以利用，村民政治參與失去爭取經濟利益的根本動力。一方面，村精英流失，參與村民自治熱情不高。當選村干部補貼收入沒有集體經濟發達地方那么高，且遠不如外出打工收入多，再加上村自然資源匱乏，經濟發展前景黯淡，真正的精英在經濟利益驅使下選擇了離開。這必然降低村民自治的質量，同時離開的精英對村事務了解甚少，政治冷漠，不參加民主選舉和村務管理，正如老支書的大兒子帶領著村里30多口壯勞力常年在內蒙古打工，選舉從不回來，由戶代表委托投票，老支書說“娃娃們在外面打工著呢，投票基本上由我包辦了”。另一方面，由于村委會無經濟來源，如村主任所說“村務公開沒有什么好公開的”，平時公開的是發展黨員、黨費收繳等黨務信息。村民也大多表示“對村務公開不關心，偶爾路過呢，就看看”，顯然集體經濟薄弱影響民主監督，影響村民政治參與。

3 弱集體經濟影響鄉村關系，扭曲村級自治主體價值。稅費改革后，大多數沒有集體經濟村莊的財政狀況嚴重惡化，村干部誤工補貼和公共產品供給完全依靠鄉鎮政府的轉移支付，造成村莊對其經濟依賴，影響村社區公共權力自立能力，容易導致村民自治附屬行政化傾向。而鄉鎮政府是國家基層行政單位，“上面千條線，下面一根針”，黨和國家對農村各項政策輸入都需要鄉鎮政府完成，同時這也是其政績考核的重要指標，因此鄉鎮政府在邏輯上必然通過各種途徑和方式對鄉村加強控制，影響村委會日常工作運行。草岔溝村委會辦公經費、村干部補貼和村公共事業建設資金全部來自上級轉移支付，正如四組組長祝雞換所說：“我村的最大希望就是要把村公路修好，自來水管、人畜飲水希望上級多多照顧。”村對鎮經濟依賴過度，使得村委會在鎮村權力博弈過程中處于被動和劣勢地位，加上鎮政府需要完成黨和國家的任務并達到必要的政績考核標準，巨大的壓力難免使鄉村關系表現為領導關系與被領導關系的實然狀態，而非指導與被指導應然狀態。在村委會選舉候選人提名上，鎮領導通過確定候選人人選干預選舉，如老支書說：“候選人基本由鎮、村黨委兩家決定著呢，人家落實候選人是誰，就張榜公布，最后下來就投票嘛”。

霍曼斯的價值命題認為“對個人來說，他的行動結果越是有價值，他就越有可能去進行這類行動。反之，其行動結果越是沒有價值，或帶來懲罰，他就不可能進行這類行動”。在草岔溝村，有些村民反映“村上選舉就是走過場，和鎮上是一路子的”，如此村民認為鎮政府干預選舉，自己投票與否對選舉結果幾乎沒有影響和實質性價值，村民喪失參加選舉投票的動力，選票由戶代表代填，而戶代表委托投票即使表面參選率高，但實際上并不能代表選民參選的普遍性，掩蓋了低下的政治參與熱情。

(二)村民低收入對村民自治的支撐分析

1 村民低收入削弱政治參與動機。政治參與無論作為一種民主表現形式抑或是社會管理方式，都需要付出一定的時間、精力、經費作為成本和代價，而這種成本和代價需要一定的收入支撐，即當人們收入到達某種程度，在正常生產勞動時間之外有空閑時間和多余精力，并且在基本物質生活需求滿足之后有富余收入時，才能承擔。當然，低水平的社會經濟無法支付和承擔政治民主過程所需要的大量資金和費用，如果人們把所有時間和收入都用于滿足基本物質生活需要，就不會有政治參與，不會有民主。對于大多數草岔溝村村民來說，年人均純收入只有1 300元左右顯然不能支持政治參與的成本和代價，而眼下當務之急是提高自己和家庭經濟收入，并非政治參與。留在村里種地的村民大多反映“種好地就好著呢，其余的不管”，而全村有約30％年輕人外出打工，為生計四處奔波，基本不參加村民主活動，如果要實現自己的民主權利，就不得不以經濟收入減少作為機會成本，這對于經濟理性的村民來說顯然“劃不來”，他們幾乎成為村民主政治的邊緣人群。

2 村民低收入制約村級社會層次分化，村民民主政治訴求淡化。人們收入不同導致經濟利益各異，社會層次分化。處于相同社會層次的人群存在相近的社會經濟地位，有著彼此的心里認同感和行為一致性，形成了同一利益群體，而處于不同層次的人們，為了維護各自利益群體的利益，在政治上自然要求利益表達，參與政治。社會層次分化越明顯，各階層的人們越要求通過政治行為維護和實現本階層的利益，政治越趨向民主化。在草岔溝村基本上每戶都有年輕人多外出打工，有的常年在外，有的農閑時外出倒賣藥材、挖蟲草、搞建筑等，婦女和老人則在家里種地，村民收入差距不大，社會層次分化不明顯。常年在外的已不再關心村政治，而農閑時外出打工的村民比不打工的收入略微好些，但他們并不脫離農業生產，自己不認為與其他村民沒有什么不同，相互之間也未意識到利益的一致性，利益分化不顯著。村民收入相差不大，社會層次分化不明顯，政治訴求不強烈，制約了村民自治的民眾參與。

3 村民低收入影響教育投資，構成村民自治可持續發展的文化障礙。教育視為一種投資，需要投入一定的時間和金錢，需要一定的收入水平作為物質基礎。教育的物質基礎越豐厚，教育發展的可能性越大；相反收入水平越低，教育發展的機會越小。村民是理性經濟人，在進行教育投資之前要進行成本——收益分析，成本包括實際成本和機會成本，實際成本為實際投入的時間和金錢，機會成本是指把時間和金錢投入教育而放棄其他用途投資所能獲得的最高收益；收益是指受教育者接受教育后綜合素質提高所帶來的物質回報和精神滿足。貧困地區的村民剛剛實現溫飽，有的甚至還沒有解決溫飽，他們終日為生存勞作，難以抽出時間和金錢投資教育；即使時間和金錢允許，投入土地、外出打工等其他用途所能獲得的收益更直接、更實在，機會成本相對較高。眼前的貧困狀況使村民幾乎顧不上考慮投資教育的未來收入，或者即使考慮了，未來收入不確定性也使村民望而卻步。經過成本一收益權衡，窮困的村民選擇不進行或減少教育投資顯然更理性。然而“文盲是處在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不可能有政治，不識字只能有流言蜚語、謊話偏見，而沒有政治。”村民文化素質低下，缺乏較高的民主和法律意識，缺少參與村民自治、管理村務所必須的知識和技能，這些構成了村民自治的文化障礙。

草岔溝村民人均收入低于國家貧困縣平均水平，教育發展落后，村民文化素質普遍偏低，大部分是小學文化程度，文盲或半文盲比較多，正如老支書所言：“以前我們這都是小學，小學還算好著呢，文盲多得很。”村干部文化水平也是如此，村委會和黨支部成員共8人，只有文書、退休老支書兩人是高中文化，黨支部書記是初中文化，其余5人都是小學文化。文化素質低下導致村民法制民主意識淡薄，絕大多數村民都不知道《村組法》，就連當了20多年村干部的老支書也僅僅是“了解一點”，而像最低生活保障名額的確定和救濟金發放這種事關村民切身利益的重大事情，理應經過民主決策商定和民主公開監督，然而卻由村干部私自協定也沒有民主公開，顯然侵犯了村民民主權利，但村民沒有意識到自己的合法權利，更沒有能力實現它，所有這些都違背了村民自治的本質思想，阻礙了基層民主建設。

四、小結

經濟基礎決定上層建筑，有什么樣的經濟基礎就有什么樣的上層建筑與之相適應。西北民族地區自然條件惡劣、經濟發展滯后，經濟貧困制約村民自治制度正常運行，村民自治制度運行缺乏經濟動力和支撐。因此，在加強西北民族地區村級民主建設的過程中，不應不顧實際列出步調一致的自治日程表以求村級民主建設的均衡發展，而應該充分考慮民主建設的各方面環境，尤其是其特定的經濟土壤，政府應加大民族地區政策傾斜力度，大力發展集體經濟，調整農村產業結構，提高農牧民收入，為村級民主政治提供有力的經濟支撐。