城市管理中的人性化困境與出路

摘要：近年來，城管暴力執(zhí)法現(xiàn)象屢見不鮮，城管執(zhí)法機構(gòu)陷入與城管執(zhí)法相對方的民眾尖銳對立的尷尬境地。實行人性化的管理本是解決這一問題的有益方式，但卻在實踐中遇到新問題并重新陷入困境。只有將人性化的思路貫穿城市管理中從目標(biāo)到制度的每一個環(huán)節(jié)，才能克服其自身障礙并帶給城市管理一條成本低、效果好、各方共贏的新出路。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；人性化管理；困境；出路

中圖分類號：C931.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107(2010)04-0113-04

城管執(zhí)法是改革開放以來隨著城市化進程的加快及城市行政機關(guān)改革的推進而產(chǎn)生的，城管執(zhí)法與城市秩序、市民利益息息相關(guān)，因而一直是全社會關(guān)注的焦點。雖然城市執(zhí)法不斷地在進步和完善，各地、各部門在開展相對集中行政處罰權(quán)、理順行政執(zhí)法體制、提高行政執(zhí)法水平方面也做了大量行之有效的工作，在一定程度上解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，但大家對城管執(zhí)法總有種“剪不斷，理還亂”的感覺，對城管執(zhí)法人員更是“愛恨”交加。本文擬從管理學(xué)的角度思考當(dāng)前人性化管理方式在城管執(zhí)法中的價值和困境，并嘗試探索走出困境的新出路。

一、歷史回顧：城管的由來及發(fā)展

作為相對集中行政處罰權(quán)產(chǎn)物并直接隸屬于地方政府的城管局是上世紀90年代中后期才產(chǎn)生的。90年代中后期以來，由于中國政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革尚未完全到位，以及長期以來一些立法工作中過于強調(diào)“條條”管理，法律法規(guī)所規(guī)定的行政處罰權(quán)往往落實到政府的某一個具體部門，在實踐中造成了“制定一部法律法規(guī)，就設(shè)置一支執(zhí)法隊伍”的情況。據(jù)有關(guān)調(diào)查，在制定行政處罰法時，在一些地方，實施行政處罰的隊伍超過100支。行政執(zhí)法隊伍臃腫，執(zhí)法擾民現(xiàn)象嚴重，也造成了相關(guān)部門之間職權(quán)交叉重復(fù)，執(zhí)法力量分散，效率低下，甚至滋生腐敗。為了改變多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰，“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”的現(xiàn)象，經(jīng)過反復(fù)研究論證，1996年10月1日開始實施的《行政處罰法》確立了“相對集中行政處罰權(quán)”制度。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，1997年5月，北京市宣武區(qū)成立了中國第一支城管隊伍一城市管理監(jiān)察大隊。據(jù)統(tǒng)計，截至2008年，中國實行相對集中城管行政處罰權(quán)的城市已達1076個，包括縣級市804個；自2001年5月廣西南寧首次根據(jù)立法制定《南寧市相對集中行政處罰實施辦法》以來，在全國擁有地方立法權(quán)的80個地方政府中，已有38個為城管執(zhí)法專門立法，占47.5％。

二、暴力執(zhí)法與暴力抗法：城管執(zhí)法的困境及原因

提起城管，人們的腦海中立刻會浮出一幅“貓鼠游戲”的畫面：一群身穿制服的城管隊員突然出現(xiàn)在鬧市街頭，小商小販聞風(fēng)而逃，奔逃不及的則遭到處罰，“看客”云集，場面難堪；更有甚者，城管和小商販之間屢屢發(fā)生暴力沖突，釀成刑事案件。在互聯(lián)網(wǎng)等草根媒體上，城管人員被小商小販打死打傷和小商小販被城管人員打傷等事件更是隨處可見，“城管”這個詞似乎就代表著社會不和諧、行政暴力。是什么原因激發(fā)了這些暴力執(zhí)法和暴力抗法事件，使得城管綜合執(zhí)法部門陷入惡評如潮的尷尬境地?

城管執(zhí)法面臨的問題和矛盾比較多，原因也比較復(fù)雜，諸如執(zhí)法體制、權(quán)限、依據(jù)、手段、環(huán)境等問題，本文僅從城市執(zhí)法部門與被管理對象兩個方面做一番簡要的梳理。

首先，從城管由來及發(fā)展的脈絡(luò)可以看到，城管綜合執(zhí)法部門是城市管理的一個環(huán)節(jié)，而對這個部門的角色定位的不明晰，使其不得不承擔(dān)著環(huán)境之艱、體制之雜、執(zhí)法之難等問題。

1 環(huán)境之艱。坊間流傳這樣一句話，“公安管壞人，工商管富人，城管管窮人。”進城務(wù)工人員和城市低收入人群是城管日常執(zhí)法中主要打交道的兩個群體，而城市管理尤其是城管執(zhí)法部門在政府部門中行使著“末端治理”的職能，對前期政策不完善產(chǎn)生的問題進行修正，而問題產(chǎn)生的根源一中國社會保障體制不健全、公共配套設(shè)施跟不上，更是非城管一家所能解決的。很多市民對占道經(jīng)營和違章建筑非常不滿，但當(dāng)城管執(zhí)法部門去整治無照經(jīng)營市場，有人卻說“砸困難群眾飯碗”；不去整治，又有居民投訴擾民、環(huán)境臟亂差，城管不作為。面對“地方政府要秩序，失業(yè)游民要生存，社區(qū)居民要環(huán)境”的三重包圍，城管執(zhí)法進退兩難，惹人非議。

2 體制之雜。相比其他政府部門序列的成熟有序，城管部門的管理體制卻至今仍沒有全國統(tǒng)一的模式。根據(jù)國務(wù)院文件，城市管理綜合執(zhí)法組織是各級人民政府直屬的行政機關(guān)，但在實際運行中各地差異極大。如北京城市管理綜合行政執(zhí)法局至今仍沿用國家機關(guān)改革后不久的做法，掛靠在北京市政管委，而廣州的城管隊伍則尚未列入政府序列，許多工作經(jīng)常需要通過建委等部門出面協(xié)調(diào)解決。另一方面，各地城管的執(zhí)法范圍也存在著很大的差異，到底城管該管什么，至今在國家層面還沒有一個統(tǒng)一的機構(gòu)來回答這個問題，目前城管承擔(dān)的行政處罰職能中相當(dāng)部分是屬于其他政府部門的“老大難”問題。有些部門甚至覺得“城市管理是個筐，什么都能往里裝”，把難以解決的矛盾全部都交給城管，導(dǎo)致城管日常工作的難度越來越大。

3 執(zhí)法之難。正如深圳市城市管理科學(xué)研究所所長胡振華分析的那樣，城管執(zhí)法的對象往往都是包括街頭小販在內(nèi)的自然人，執(zhí)法人員甚至連查驗違法者身份的權(quán)力都沒有，因此在現(xiàn)場執(zhí)法中當(dāng)事人大部分不予配合，執(zhí)法人員調(diào)查取證和現(xiàn)場制止違法行為非常困難。其次，由于違法行為“雞毛蒜皮”的特征，在具體執(zhí)法中，多數(shù)案件處罰數(shù)額較少，難于向法院申請強制執(zhí)行，因此當(dāng)事人不履行處罰決定時，沒有任何有效的手段對其制裁。即使處罰決定得到履行，對當(dāng)事人的名譽、權(quán)利等也沒有影響，以致相當(dāng)部分外來流動人員反復(fù)地進行違法活動，面對這樣的現(xiàn)狀，除了驅(qū)趕和暫扣物品外，城管執(zhí)法隊員沒有任何其他手段可以達到警告和教育的效果。而在城管與小販的對抗中，絕大多數(shù)的流血沖突就發(fā)生在這一環(huán)節(jié)。

另一方面，城管執(zhí)法部門直接面對被管理者，市容整潔與部分群眾生活便利要求、城市管理與部分攤販謀生需求之間存在的矛盾，成了當(dāng)下城市管理的主要矛盾。市容整潔、秩序良好的標(biāo)準(zhǔn)脫離實際，是這個矛盾難以調(diào)和的根源。執(zhí)行這個標(biāo)準(zhǔn)，就得砸那些攤販的飯碗；不執(zhí)行這個標(biāo)準(zhǔn)，砸的就是執(zhí)法人員的飯碗。從某種意義上說，小攤小販們是最無所顧忌的人群，當(dāng)他們遇到暴力執(zhí)法、經(jīng)濟上將受到損失時，他們最容易破罐子破摔，毫無顧忌地和城管隊員對抗，從而導(dǎo)致暴力抗法。雖然暴力抗法的后果是受到法律的制裁，但在爭取謀生方式的推動下，暴力抗法者還是不斷的出現(xiàn)。暴力執(zhí)法與暴力抗法，成了一種與生存有關(guān)的博弈。

三、人性化管理：新嘗試與老困境

“暴力執(zhí)法”不僅與依法行政的執(zhí)法理念背道而馳，也不符合建設(shè)和諧社會的施政綱領(lǐng)。為了緩解雙方矛盾，改變城管執(zhí)法人員在市民心目中的整體形象，各地執(zhí)法部門都在積極尋求化解城管與商販間矛盾的辦法。人性化管理，就是其中的一種嘗試，而具體的方式，更是多種多樣。

1 注視執(zhí)法。2009年6月15日晚，武漢市城管局在七城區(qū)同時展開專項整治，要求執(zhí)法人員只能采取宣傳、勸說等方式治理占道經(jīng)營。于是出現(xiàn)了這樣的場景：50名執(zhí)法隊員圍站成一圈，雙手背在身后，沉默地注視著食客和坐在一旁的小老板。如此“對峙”了近半小時后，兩桌食客先草草結(jié)賬離去，小老板與另兩桌食客又“堅持”了片刻，最終悻悻地收拾起桌椅搬進了店內(nèi)。

2 美女執(zhí)法。昆明市有關(guān)部門更是用心良苦，成立了一支城管監(jiān)察女子中隊，力求通過女性的溫和與柔美來扭轉(zhuǎn)城管的“暴力”形象，以“美女城管”來治療城管痼疾。主管部門對“美女城管”還有許多要求：“更溫和”、“更耐心”、“更細致”、“更以人為本”、“更具親和力”。

3 委屈獎。早在2005年，為了增強執(zhí)法隊員的工作責(zé)任心，把“受得了委屈”貫穿到工作中，樹立親民的城管形象，寧波市北侖區(qū)城管霞浦中隊設(shè)立了“委屈獎”。事隔兩天，就有2名城管隊員因為在執(zhí)法過程中盡管遭受謾罵和毆打仍能文明執(zhí)法，領(lǐng)到了每人50元的“委屈獎”。

4 無情緒執(zhí)法。2008年1月23日，義烏市綜合行政執(zhí)法局稠城大隊率先推出執(zhí)法新舉措，規(guī)定“隊員情緒不穩(wěn)定，不得上街開展執(zhí)法工作”，旨在杜絕因隊員個人情緒問題而出現(xiàn)的粗暴執(zhí)法、不規(guī)范執(zhí)法，甚至是違法執(zhí)法的情況，由此改善綜合執(zhí)法的整體形象。

誠然，在媒體對城管的持續(xù)關(guān)注后，城管的執(zhí)法從“打砸搶執(zhí)法”模式到“注視執(zhí)法”模式，從“土匪一樣”到“最仁義城管”，經(jīng)歷了180度的轉(zhuǎn)換。可這些形式的人性化管理方式，能真正解決城管面臨的困難和困惑嗎?結(jié)果是值得商榷的。

維護城市形象、提升城市品位是城市管理的要求。對城管部門實行績效考核，對部門領(lǐng)導(dǎo)實行一票否決，城管部門就得嚴格執(zhí)法。為了避免“誰動了我的烏紗我就砸了誰的飯碗”，可以不計成本，不擇手段。而在馬路上擺攤的小商小販多是城市下崗失業(yè)人員和農(nóng)村進城務(wù)工人員等處在社會最底層的城市貧民，為了謀生，他們只能在城市的大街小巷游蕩，這是在城市中得以生存的唯一手段。不管是“美女執(zhí)法”還是“注視執(zhí)法”，不管執(zhí)法人員如何“冷靜”、“無情緒”甚至是“仁義”，在執(zhí)法對象看來，執(zhí)法手段是文明了，可砸他們飯碗，剝奪他們生存權(quán)的本質(zhì)沒有任何變化。或許沒有了暴力抗法的理由，可“貓鼠游戲”和“游擊戰(zhàn)”卻不得不繼續(xù)。一個顯而易見的結(jié)果就是，如果市容秩序得不到改善，城管執(zhí)法人員自身的飯碗得不到保障，他們也就不會有人性化管理的動力，也缺少了重復(fù)勸說的耐心，為了“效率”和“效果”，不可避免地重歸強制之路，從而重新陷入暴力執(zhí)法與暴力抗法的困境。

四、如何抉擇：人性化管理的出路

城市管理部門內(nèi)部存在著兩種主張，“鴿派”和“鷹派”，一些城市實行了城管“鐵甲化”，高科技化之后，城管與小攤小販的沖突并未減少。筆者認為，解決城市管理的現(xiàn)實困境，人性化管理的方式是一條成本低、效果好、各方共贏的出路，關(guān)鍵是需要理清管理的思路。城管綜合執(zhí)法是城市管理的一個環(huán)節(jié)，雖然各種非議主要集中在這個環(huán)節(jié)，但要徹底治療城管痼疾，卻不能把眼光局限在執(zhí)法上，只有把人性化管理的思路貫穿于城市管理的每一個環(huán)節(jié)，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1 管理目標(biāo)人性化，“生存”重于“面子”。對城市秩序進行有效的規(guī)范和管理是現(xiàn)代化城市存在和發(fā)展必不可少的要素，但生存權(quán)才是人權(quán)的首要價值目標(biāo)，城市流動無照商販大多是農(nóng)村進城務(wù)工人員、城市下崗職工等弱勢人群，對他們的生存關(guān)懷本來是國家的義務(wù)，他們的生存價值應(yīng)該高于城市整齊劃一、美觀整潔的秩序要求。段威博士指出：“在以關(guān)注社會弱勢群體，謀求全體國民共同發(fā)展的社會保障制度的創(chuàng)立、設(shè)計、實施、監(jiān)督等整個過程中，各國政府均扮演重要角色，承擔(dān)主導(dǎo)性職責(zé)。”而在中國尚未完全普及社會保障體制下，這些生存在城市邊緣、靠做點小生意謀生的弱勢群體自我救贖的方式應(yīng)該得到尊重和支持。如泰國首都曼谷，從最繁華的商業(yè)街，到偏僻的居民區(qū)都有流動小販。政府的理念是：這些困難群眾的生存權(quán)，比市容重要。為了保障路邊攤主的權(quán)益，所有的路邊攤販都不用交稅，因為按泰國法律，年收入2.5萬銖以下的人不用交稅。

2 城市規(guī)劃人性化，給小攤小販留空間。城管和商販存在的矛盾，主要是因為商販不合理地占用了城市公共空間。城市公共空間是屬于全體市民的，有特定的功能，比如交通、集會等。城管部門管理也只是針對占用公共空間，并不涉及經(jīng)營活動本身是否合法。城市規(guī)劃產(chǎn)生于社會成員生活的需要，但這個社會成員是所有生活在城市中的人，而不是一部分人，因此，政府在規(guī)劃公園、廣場、商業(yè)中心的同時也要以公共用地而非商業(yè)用地的形式，提供更多的城市土地給窮人們，而不是在發(fā)展城市經(jīng)濟的名義下讓商業(yè)用地蠶食窮人們的生存空間，同時通過公共財政和行政手段提供大眾化的公共設(shè)施、培養(yǎng)適合低收入者的市場，讓這部分人有自己生存和生活的空間。總之，要減小這一部分弱勢群體影響公共環(huán)境的可能，就不應(yīng)該忽視他們的生存需要，要針對城市環(huán)境，著眼于影響城市環(huán)境的這部分人，更多地把他們的生活納入到城市規(guī)劃中來。

3 執(zhí)法思路人性化，“管”“理”并重，“堵”、“疏”結(jié)合，注重服務(wù)。“管”在古代指鑰匙，引申為管轄、管制之意；“理”在古代指雕琢玉器，引申為疏通、引導(dǎo)、教化之意，表達的是道理，蘊涵的是智慧，反映的是溝通和協(xié)作。筆者認為，當(dāng)前中國城市管理中時常出現(xiàn)的一些不和諧現(xiàn)象，與管理者忽視“理”有很大關(guān)系，而城市管理必須要重“理”，改變城管的執(zhí)法思路，“堵”、“疏”相結(jié)合。目前，城管執(zhí)法時多采取“掀、砸、打、沒收”等方式，然而城市管理卻陷入越管越亂的困境。因此，一味地“堵”并不是解決問題的最佳途徑，應(yīng)當(dāng)“堵”、“疏”相結(jié)合，讓公眾包括小商小販參與到城市管理中來，才能有效地解決執(zhí)法者與執(zhí)法對象的對立局面，才能有效地避免與即將實施的《物權(quán)法》的沖突。

4 城管制度人性化，兼顧人權(quán)保障和依法行政原則。現(xiàn)行的城管制度存在著一些問題和弊端，如城管部門的職責(zé)不清，權(quán)力過于集中，權(quán)限過大，形成了“權(quán)力越大，擅權(quán)濫權(quán)的沖動越大，與管理對象的矛盾越大”的循環(huán)。因此，需要依法明確政府城管部門的職責(zé)、權(quán)限，理順各個部門的關(guān)系，明晰城管部門的角色，使人性化管理制度化，遏制城管隊員的暴力沖動。另一方面，既要給小攤小販以生活出路，也要依法明確他們的合法地位和權(quán)利。針對現(xiàn)實生活中侵犯個體戶和小攤小販的行為，制定約束政府行為的法律規(guī)范，工商行政管理機關(guān)不得向個體工商戶收取費用，城市市容管理人員也不得借口凈化城市環(huán)境，驅(qū)趕個體工商戶；凡年滿18周歲的中國公民，都可以到工商行政管理機關(guān)辦理個體工商戶注冊登記，并且要求政府提供相應(yīng)的服務(wù)。在這個基礎(chǔ)上，用法律的形式調(diào)整城管隊員與小攤小販的關(guān)系，使二者互動共生。

五、結(jié)語

美國著名學(xué)者、耶魯大學(xué)教授詹姆斯·C.斯科特在其著作《農(nóng)民的道義經(jīng)濟學(xué)：東南亞的反叛與生存》中為我們勾畫了在生存線上掙扎的社會底層民眾的整個生存?zhèn)惱砗托袆舆壿嫞寒?dāng)人的生活選擇要圍繞生存而進行時，民眾行為的首選目標(biāo)是保障生存，而非包括克服貧困在內(nèi)的利潤最大化；而對農(nóng)民社會來說，尊重人人都有維持生計的基本權(quán)利和道德觀念，以及各種有助于彌補家庭資源的欠缺生存的社會風(fēng)俗和慣習(xí)安排，組成了農(nóng)民社會的生存邏輯。如果農(nóng)民生存的倫理道德和社會公正受到了侵犯，弱者也會鋌而走險，奮起反抗。過分追求城市整潔的外在形象，忽視建設(shè)城市的寬容精神，漠視低收入階層的生存權(quán)，既有的秩序也遲早會喪失。E103日本著名經(jīng)濟學(xué)家青木昌彥認為“一些不入流的經(jīng)濟形式，卻是多姿多彩的經(jīng)濟馬賽克。”伴隨著攤販與城管之間矛盾的普遍化與激烈化，各級各地政策開始松動。而2009年7月21日國務(wù)院法制辦公室公布《個體工商戶條例(征求意見稿)》則意味著中央層面的政府開始以人性化管理的理念和方式對待馬路經(jīng)濟和小攤小販，筆者相信，該條例以及配套措施的正式出臺，將給城管執(zhí)法工作帶來一個光明的前景。