非政府(NGO)小額信貸問題研究

摘要：通過對開展NGO小額信貸服務的甘肅省安定區民富鑫榮小額信貸服務中。的走訪和接受其服務的200戶農戶的問卷調研，從目標客戶、貸款速度和滿意度等方面進行了分析，得出NGO小額信貸存在產權制度模糊、融資來源不足、盈利性和扶貧性兩者之間存在矛盾等問題，提出了推進產權制度改革、拓寬放貸資金來源和堅持可持續發展目標的政策建議。

關鍵詞：甘肅省；安定區；非政府小額信貸；農戶

中圖分類號：F830.58 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2010)04-0057-04

我國小額信貸出現在20世紀90年代中期，當時聯合國開發計劃署、世界銀行與中國的組織機構合作，在中國推廣小額信貸的理念。近年來，非政府組織、尤其是受國際援助機構資助的非政府組織，在中國的農村小額信貸活動中扮演一個非常活躍的角色。有學者研究表明，在傳遞信貸資源到達貧困人口手中和提高貸款回收率方面，非政府小額信貸明顯好于傳統的貼息貸款項目，這些都肯定了非政府小額信貸在緩解農村信貸供給不足，尤其是滿足貧困弱勢群體信貸需求方面的作用，但非政府小額信貸在實際操作過程中仍存在諸多約束因素。本文選取甘肅省安定區，對其開展的非政府(NGO)小額信貸的現狀和制約因素進行了探討。

服務中心，該機構主要有UNDP項目和孟加拉項目兩項小額信貸業務。UNDP項目又稱聯合國計劃署小額信貸項目，接受了來自聯合國計劃署33萬美元的援助資金，項目的具體名稱是中國科技扶貧模式示范推廣能力建設；孟加拉小額信貸項目得到了孟加拉鄉村銀行4萬美元的現金捐贈及業務指導，在兩個項目實際操作中，民富鑫榮小額信貸服務中心所推行的主要是廣義化的孟加拉模式。另外以問卷的形式對接受該機構信貸服務的農戶進行了調研，調研的對象涉及UNDP和孟加拉兩項業務的覆蓋村：內官鎮文豐村(孟加拉項目)、鳳翔鎮景家口村和西二十鋪村(UNDP項目)；此次共發放問卷250份，收回問卷232份，其中有效問卷200份。

一、資料來源及說明

甘肅農業大學經濟管理學院農村金融課題組及在讀研究生于2008年暑期對甘肅省安定區NGC小額信貸開展現狀進行了實地調研。調研走訪了開展NGO小額信貸服務的安定區民富鑫榮小額信貸

二、NGO小額信貸現狀分析

(一)目標客戶分析

非政府小額信貸項目的目標群體最初確定的是貧困農戶，而在安定區的調研中，UNDP項目貸款對象主要是有一定生產能力、經濟狀況比較好、講信譽的農戶，并以男性為主，一般為一家之主。孟加拉項目過去主要以貧困家庭婦女為主要貸款對象，她們彼此進行選擇之后，組成3—6人貸款聯保小組，并在貸款的使用和償付上互相監督。但是在2008年上半年婦女參與率僅為57.02％。由此可見，非政府小額信貸的目標客戶脫離了最初為貧困農戶服務的設計，婦女的參與比率也在下降。

(二)單筆貸款額度分析

為了控制風險，非政府機構對發放貸款的額度有嚴格的限制。調研發現，UNDP項目的單筆貸款，第一輪最高額度以2000元為起點，以后每輪增加500—1000元，逐輪滾動，滾至3000—3500元時，視情況確定部分農戶可否滾到4000元這一最高額度；孟加拉項目貸款單筆額度比UNDP項目要高，依照農戶的收入和經營等情況的不同，起點可以達到3000—5000元不等，甚至有個別農戶的單筆貸款額度可以達到10000元。

通過對受訪的200戶農戶的調研發現(見表1)：141戶(70.83％)認為這一水平的額度過低，應予適當提高，他們認為比較理想的資金借貸額度應在5000—20000之間；25戶(12.5％)認為這一水平的額度適中，可以滿足農戶“短、頻、快”的資金需求；17戶(8.33％)不希望這一額度有所提升；17戶(8.33％)沒有表態。可見有7成多的農戶認為非政府小額信貸的單筆貸款額度偏低。

(三)貸款速度與期限分析

對于所申請的貸款，從申請一審核一批準一發放的速度為1—2周，平均周期為10天左右。具體到實際當中，老客戶1—2天，新客戶7—10天，最慢的2周時間能拿到貸款。兩個項目在貸款期限設置上類似，設定的貸款期限一般為9個月，對于新客戶，機構采取了首次貸款期限縮短為5個月的措施，只要貸款人能正常及時還款，其貸款期限又可調至為9個月。在與農戶的交流中了解到，絕大多數農戶認為貸款速度快，但貸款期限比較短，不切合實際。

(四)貸款利率分析

非政府小額信貸設定的貸款名義年利率為9.5％，這一利率水平要高于農信社的貸款利率，由于非政府小額信貸機構具有高額的經營成本，這樣有助于機構用較高的利率來滿足其成本支出，維持可持續發展。

據調研資料顯示(見表2)，175戶(87.5％)對這一貸款利率表示認可；僅有8戶(4.17％)認為利率稍高，但是還是在能接受的范圍內；另有17戶(8.33％)沒有表態。可見有近9成的農戶能接受非政府小額信貸機構設定的貸款利率。這反映了一個事實：即農戶的貸款需求對利率是缺乏彈性的，在貸款過程中農戶更加看重的是能否及時得到所需貸款，即貸款資金的可得性，而非利率的高低。

(五)貸款資金用途(投向與結構)分析

據2008年6月貸款使用情況統計表(安定區民富鑫榮小額信貸服務中心，見表3)顯示，非政府小額信貸機構發放貸款的主要領域為種植業(蘑菇、洋芋等)和養殖業(豬、牛、羊、雞等)，這兩者占到貸款總額的8成左右，加工業、運輸業、商業、建筑業僅占貸款總額的不足2成。調研結果也反映出對一些風險較高的經營項目，機構往往持過于謹慎的態度。

(六)滿意度分析

問卷中設計的“對小額信貸服務中心開展的小額信貸是否滿意”的問題，184戶(91.67％)回答是滿意的，農戶普遍認為非政府小額信貸是信貸員直接到家中提供服務，不出門就可獲得貸款，貸款迅速、便捷，但在貸款期限、金額上有待延長和提高。

由于農村信用社的信用等級評定及授信程序非常復雜，只有社會資本豐富或較富裕的群體才能獲得信貸資金，因此對于低收入的貧困農戶而言，NGO項目小額信貸資金可獲得性要遠強于農村信用社貸款。

三、NGO小額信貸可持續發展的約束因素

(一)法律地位缺失，產權制度模糊

我國非政府小額信貸組織是在當地民政部門登記注冊的群眾性社團組織，央行沒有出臺專門的信貸政策，非政府組織開展的信貸業務多數利用捐贈機構和地方政府之間的協議作為非正式的經營許可，這直接導致了非政府小額信貸缺乏穩定和長期發展的未來預期，進而在經營行為上缺乏長期發展戰略和規劃。這種模式下的非政府小額信貸業務的開展既受來自于捐贈機構的領導，又受地方政府的干預，這樣當非政府組織和政府部門之間的利益沖突時，政府會按照它的目標干預小額信貸業務的運行；另外管理機構和實際操作機構之間的所有權不明確，導致權責利不明晰，出現問題之后，權利、責任和利益之間發生互相掣肘情況，嚴重影響機構的聲譽和效率。

(二)融資來源不足

非政府小額信貸機構盡管從事的是金融業務，但不是嚴格意義上的合法的金融機構，不能從社會吸收儲蓄，加之沒有或者幾乎沒有自有資產而不能從正規金融機構或金融市場融通資金，只有尋求贊助或國外同行數量有限的軟貸款。加之法律地位的缺失，致使其投資者、捐贈人以及批發性貸款的發放者出于防范法律風險也會減少資金支持，導致經常出現資金緊缺的被動局面。又由于農村金融市場的壟斷性和分割性，非政府小額信貸機構擴張金融服務邊界的拓荒成本很高，在自身經營微利、不增加自身風險的情況下，對于新客戶的開發是非常謹慎的。非政府小額信貸機構只貸不存的現狀，致使其信貸產品在單筆貸款額度、期限設置、貸款用途結構等方面都不能很好的切合農戶的需求。

(三)盈利性和扶貧性之間的矛盾

非政府小額信貸機構在財務上自負盈虧，維持財務平衡，隨著其盈利性(持續性)目標的深入，在目標客戶選擇上可能會偏離最初貧困農戶的設計，會更傾向支持經濟條件比較富裕的農戶，而貧困農戶反而得不到貸款資金。同時，在聯保貸款制度下，那些相互之間比較了解且風險水平相近的借款農戶將會自動組合成聯保小組，而把風險較高的潛在借款農戶排除在小組之外，使非政府小額信貸服務在實施過程中無法觸及真正的貧困農戶，從而引發了對非政府小額信貸機構“宗旨和目標偏移”的擔憂。

四、政策建議

(一)推進產權制度改革。解決法律困境問題

非政府小額信貸是中國農村反貧困的一種現實有效的工具，法律法規的制訂應將其放在重要的戰略位置，盡快建立規范的法律框架，承認非政府組織小額信貸機構的合法地位，約束并保護它們的行為和權利。在產權制度上，理順投資機構、當地政府、資金運作機構的關系，推進產權制度改革，明確其權責利的劃分；產權的規范是來自于法律的約束，只有在法律的平臺之上，非政府小額信貸才有可能走出產權制度不明晰的困境。

(二)拓寬放貸資金來源，解決資金瓶頸問題

非政府小額信貸機構“只貸不存”，然而這些資金很難滿足農戶的巨大的資金需求；所以，政府和有關部門應考慮為非政府小額貸款公司搭建“融資平臺”，積極拓寬資金來源渠道，而不僅僅限于贈款和軟貸款，使金融機構和社會資金通過這個“融資平臺”進入到非政府小額貸款機構中來。

(三)堅持可持續發展并明確扶持目標

可持續性要求非政府小額信貸機構源源不斷地為貧困農戶的發展提供資金，并擴大其服務范圍、規模和深度，以減緩和消滅貧困。非政府小額信貸機構發展過程中應加強行業自律，借鑒那些成功兼顧盈利性與扶貧性目標的機構，要明確為貧困農戶服務是可以盈利這一思想，不將目標偏移，矢志不渝地為該群體提供資金支持。同時，針對不同類型農戶的貸款需求，建立多層次的貸款利率體系，并找尋借貸雙方“雙贏”的利率均衡點，合理制定利率，在保證利率覆蓋成本的前提下，堅持不懈地為廣大貧困農戶提供信貸服務，最終實現機構和農戶借貸雙方“雙贏”的局面。