“維穩”語境下的司法改革

葛洪義

是否能夠切實化解社會矛盾，將成為衡量、評介審判工作、乃至法院一切工作績效的最為重要的、也最具有指標意義的標準。

回顧2010年我國的司法改革，或許可以選擇將“司法效果”或者“維穩”作為關鍵詞。我們的司法機關更加強調大局意識、服務意識，把司法的社會效果、政治效果、法律效果的統一，作為審判工作的絕對重要的考量因素，尤其是社會效果和政治效果。其實，三種效果的統一這個提法的本身，已經暗含了不能完全、單純地追求法律效果的深意。

在2010年“兩會”工作報告中，最高人民法院王勝俊院長特別闡釋了最高人民法院2010年工作的指導思想，即最高人民法院要圍繞深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，要堅持為黨和國家工作大局服務，在此思想指導下，實現法院工作的新發展。由此可自然推導出，是否能夠切實化解社會矛盾，將成為衡量、評介審判工作、乃至法院一切工作績效的最為重要的、也最具有指標意義的標準。

2010年中國司法改革“路線圖”

今年“兩會”期間，在王勝俊院長代表最高人民法院所作的工作報告中，除了闡明2010年最高人民法院工作的指導思想，也已經透露出我國司法高層有關2010年司法改革的主要意圖和路線，其基本內容是：

首先，與推進社會矛盾化解工作相銜接，明確提出要依法妥善審理與群眾生產生活密切相關的案件，諸如教育、醫療、住房、社會保障、征地拆遷、環境保護、食品藥品安全、勞動爭議等。這個提法不僅顯示出最高人民法院要求審判機構直接參與突出的社會矛盾的化解工作。而且，從要把民生問題作為今年審判工作的重點中可以看出，最高人民法院領導層所強調的社會矛盾，專指群眾中的矛盾，特別是群眾與政府之間產生的可能引起群體性事件進而導致社會不穩定的禮會矛盾，而不是泛指一切社會矛盾。這里“妥善審理”一詞顯示出，法院對審理此類案件所持的謹慎態度，也可以理解為希望審理工作不要加劇社會矛盾。

其次，與推進社會管理創新相銜接，強調要進一步落實“調解優先、調判結合”工作原則，完善訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制，以維護社會和諧穩定。近幾年，法院系統尤其強調“案結事了”，因此，重新開始強調調解工作，將建立健全科學的調解工作考評機制作為重要工作任務，將調解案件的自動履行率、申訴信訪率納入考評體系，將案結事了作為重要考核標準。從“案結事了”出發，又延伸出推進司法公開、司法民主機制、審判管理機制、執行工作機制、涉訴信訪工作機制建設問題，要求進一步發揮人民陪審員作用，加強民意溝通，做到審判工作透明公開、陽光司法。而矛盾糾紛解決機制、司法民主機制、審判管理機制、執行工作機制、涉訴信訪工作機制這五大被最高人民法院所看重的機制建設問題，幾乎都與人民滿意不滿意這個問題聯系在一起。

再次，與推進社會管理創新相銜接，強調還要特別加強與有關部門、機構的合作，提出了“共同維護司法公正”的新觀點。很明顯，在強大的外部壓力下，最高人民法院開始尋求與其他國家機關的合作，試圖通過密切合作的方式，提高公眾對審判工作的滿意度，或者分解來自社會的壓力，緩解民意機關和監督機構對法院工作的意見。

最后，與公正廉潔執法相銜接，著力司法體制內部的改革與隊伍、基層建設。在司法體制改革方面，明顯加強了行政化的管理手段。例如要求完善審判管理機制，細化工作標準，規范司法行為，提高司法水平；要求加強和改進審判監督工作，切實糾正錯誤裁判，維護司法公正；要求落實全國人大常委會關于2009年民事執行工作專項報告的審議意見，完善執行工作機制，建立執行分權制約與責任追究等制度，提高執行水平；要求完善信訪工作機制，落實信訪責任，完善領導干部定期接訪和上級法院帶案下訪、巡回接訪等制度，切實解決群眾信訪中反映的問題。

在隊伍建設方面，則強調要加強社會主義法治理念教育，深化“人民法官為人民”主題實踐活動，重點抓好教育、監督、預防、查處等制度建設，嚴格落實“五個嚴禁”。深化司法作風和法院文化建設，樹立人民法官公正、廉潔、為民的核心價值觀。還特別提出要著力加強最高人民法院自身建設，為地方各級法院做表率。

在基層建設方面，則要加強最高人民法院對地方各級法院的監督指導。緊緊依靠黨委領導、人大監督和政府支持，進一步解決好基層法院經費保障問題，改進人員招錄辦法，緩解一些地方案多人少矛盾。繼續改善邊遠地區基層法院的司法條件。加強信息技術在基層審判、執行等工作中的應用，提高司法水平。

司法改革的“糾結處”

2010年中國的司法改革，延續近幾年的改革思路，一直強調解決人民群眾的滿意度問題，這個考慮當然是正確的。事實上，正是在這個背景下。司法改革才從法律人圈子轉化為一個大眾話題。

在我國的法治國家建設中，司法改革的重要性是逐漸凸現出來的。在相當長的一段時間里，人們寄希望于自上而下的立法推動型法治國家建設。盡管學界早在上個世紀的80年代就已經展開法律社會學研究，強調重視法律的實施問題；90年代以來最引人注目的研究領域就是司法改革；而且，最高人民法院甚至還曾經推動了帶給人們無限期待的庭審方式、審執分離、法律職業化等重大改革，特別是國家司法考試的建立，實實在在地促進了司法工作的專業化發展。

但是，司法改革真正受到廣大人民群眾的關注，現在看來，還是近年來的事情。人們從未如此近距離地感受到過司法與他們之間的密切關系。從根本上說，司法改革的重要性當然來自于社會發展的司法需要。但從直接原因看，還是應歸功為以“司法為民”為主題的一系列改革嘗試。如果說，改革的生命力來自于人民群眾的現實需要，那么，群眾是否關注，或許就是關系司法改革前途命運的重大問題了。

不過，在密切群眾與司法的關系、提升人民群眾對司法的滿意度的同時，今年的改革也面臨著新的問題，有些甚至是根本性的。

首先，司法改革是否可以把“司法效果”作為根本目標?結論顯然是否定的。法律實施的效果問題，是個涉及面很廣的綜合性問題，判決可能引發當事人的不滿，這是一個高概率的現象。如果片面強調這一點，要求法官必須承擔維護穩定的重要任務，這是他力所不能及的。目前，有些地方實行法官“包案制”，即要求每位法官對自己所承辦的案件中每一位上訪信訪的當事人，務必做到使其書面承諾不再上訪信訪。或許這將來會成為世界司法史上的一個笑柄。衡量司法工作，必須也只能依照法律。法官只要在自己的法定職權范同內，依法行使自己的權力。法官只能為司法過程負責。如果法官必須為自己判決的后果負責，他還能為法律負責嗎?所以，改進

司法效果是必要的，但過于強調這一點，也會導致嚴重后果。例如誘發更多的纏訟、上訪事件，影響基層人民法院的權威等。

其次，司法改革是否可以把“案結事了”作為考核司法工作的根本標準?結論依然是不可以。所有法官或許都希望案結事了，但是，案結事不了，原因大部分的時候都不在法官身上。例如，一方當事人敗訴后，故意隱匿財產，導致無法執行，另一當事人不滿意，即所謂執行難。這個事情可以怪法官嗎?似乎沒有道理。因為執行難的原因很多，例如我們長期對惡意逃債者的法律懲罰措施不明確、不強硬，再如有關國家機關對司法機關的工作不配合，很難說是法院一家的事情，更不是法官個人的事情。如果我們一定要把案結事了作為衡量法院、法官工作的標準，勢必催生出諸如調解等措施，把當事人拖死拖垮。迫使其同意調解。這種做法表面上緩解了矛盾，實際上并沒有解決矛盾。當然，國外也存在著調解，但人家是自愿的，而我們多數情況下是由法院施加壓力的結果。有的地方的法院甚至提出民事案件要100％調解，這就太過分了。正確的做法是當調則調，當判則判。可以創造條件讓當事人調解結案，但千萬不能下指標，強行完成調解任務。法院最美好的期望就是案結事了，提高法官的說理能力和業務水平，就是為了解決這個問題，但是，過分強調，就會事與愿違。

司法改革是為了“讓人民滿意”?

第三，司法改革是否可以以“讓人民滿意”作為自己工作的出發點和歸宿點?結論是要慎重。因為法律是由人民代表大會制定，從這個意義上說，司法改革最終一定要依據是否讓人民滿意作為判斷標準。但是問題在于，能不能離開法律講人民滿意不滿意?或許有時候還不能這么說。我們應該繼續堅持和完善人民代表大會制度，讓人民通過國家的體制，選舉自己的代表，把自己的意見通過代表上升為法律，然后由司法機關忠實地執行。實踐中，有的地方忌憚于網絡“民意”，不敢忠實執行法律；有的地方確實加強了與人民代表的聯系，但是，卻變成了讓人民代表滿意。更有的地方，法院為了讓人民代表滿意，邀請人民代表參與處理案件，例如參與調解。這些做法，往往是為了爭取人大代表給自己投支持票，提高法院工作報告的通過率，沒有解決實際問題。同時，這種做法還有一個潛在的負面作用，就是使人大代表、政協委員都參與到案件處理中從而無法公正監督，使國家體制被破壞。

最后，司法改革是否可以采取加大行政管理措施的方式得以實現?結論或許是弊大于利。從一時一事來看，領導干部定期接訪、上級法院帶案下訪、巡回接訪等制度能夠體現法院領導深入群眾，抓好教育、監督、預防、查處等制度建設，嚴格落實“五個嚴禁”，在一定程度上也可以使隊伍煥然一新，但是從長遠看，司法工作本質上是個專業工作，要求法官排除各種干擾，獨立判斷案情。法官的行政網絡越是強大，法官越是不敢履行職責。目前，法官們很普遍地感覺到自己的社會評價在降低，這應該引起有關方面的重視了。最近，有的地方法院正在推進審判長責任制，我覺得就其注重加強責任制建設的內容看，這項改革還是很鼓舞人的。一種職業之所以重要，就在于它的獨立；如果任何人都能夠從事審判，司法也就可有可無了，更遑論改革。

總之，2010年我國自上而下推動的司法改革，的確抓住了許多當前的關鍵問題，但是，也面臨著許多需要解決的新問題。對于最高人民法院推進的一些改革措施，如果不能認真分析，過度詮釋，也會導致一些危險后果。我們期待在新的一年里，中國的司法改革，能夠沿著正確的、符合國情的道路，繼續前進。