政府治理方式之變

趙　義

目前的諸多治理難題背后都有成熟的利益鏈條，這決定了傳統手段已不足以解決這些難題。對于貫徹中央政府的改革意志和施政目標而言，破除這個鏈條是一個必要條件，但不是充分必要條件。

回顧2009年，在一攬子經濟計劃下，保增長的目標已經鐵定實現。但擺在中央政府面前的治理難題卻是一個不少，有些方面甚至仍處于惡化之中。廉潔水平繼續下滑，民眾的醫療、教育和住房的壓力依舊，生產安全、食品安全仍存在問題，環境污染事故有增無減……更重要的，諸如此類的治理難題，不僅制造了大量政府與民眾、企業與民眾的矛盾，而且在社會心理層面上日益扭曲人們的價值觀念，動搖社會的信任根基，以至于恐慌性流言也并不少見。

面對種種社會不穩定的表現，溫和的學者們試圖用追求利益這個定性來化解對于政治性后果的擔憂，實際上也是善意提醒具體的官員要拋棄敵我、階級斗爭的思維。但這樣的說辭顯然是不夠的。

的確，民眾越來越關心更具體的問題，而不是大問題(所謂“憂國憂民”)，涉及的利益也越來越具體：我要有份工作，工資能不能高點，交通能不能順暢一些，能否喝干凈的水，呼吸新鮮的空氣，拆遷補償能不能更合理些……仔細考察，正是這些小問題、具體利益，解決起來卻困難重重。第一個原因在于這些具體問題處于不斷積累的過程中，一個問題沒有解決好，另一個問題就又出來了，最后是日益疊加在一起。在發達國家，雖然也在某個領域或某個階段出現重大問題(比如說舊的醫療體系走向了失敗，某個階段出現了經濟危機)，但顯然已經走過了治理難題無法解決，以至于累加的發展階段。

第二個原因是單個民眾的利益訴求很具體，但匯聚起來的不同階層的利益就很大。有些訴求當然是全民族性質的，比如說環境友好。但上述這些利益訴求的背后多數都隱然有階層的界限。人們以前用強勢群體和弱勢群體來劃分，當然還是有效。在社會層面上，強勢群體和傳統的弱勢群體的和解遠未破題。只是，弱勢群體既包括被強勢群體用各種手段控制住“價格”(如勞動力、土地)的人們，也包括被強勢群體用各種手段掏空“貨幣”的人們。

這些具體利益、具體問題的沖突、糾葛往往演變成官民之間的矛盾。對于轉型國家而言，這是一個重大風險。因為轉型國家的政府承擔的使命繁重，推動社會信任，調和階層矛盾，發展經濟等等，并且要逐步把經濟發展的動力還給社會。但官民矛盾的加深反而造成了政府在解決社會問題上的資源匱乏(比如公信力下降)，不得不更依賴經濟發展來維持合法地位。這就與轉型的初衷完全相悖了。

悖論

為什么治理難題日益累積，回旋余地日益狹窄?

聯系到財政收入先憂后喜的保八目標的實現，2009年再次展現了北京大學公共管理學院李強教授近10年前提出的國家能力與國家權力悖論。不適度的提高財政汲取能力只能說明國家權力的過大和擴張，而現代國家能力主要體現在提供公共品的能力上。強悍的國家權力和低效的國家能力構成當代中國的一個突出悖論。

這種低效，主要表現在全國統一供給的公共產品嚴重缺乏上。在現實中，人們也看到，一個地方如果官員更重視教育、社保一些，情況會好些，投入力度就大些，換了個地方情況可能就不一樣了。即使同一個地方，行政首長換了另外一個人。情況也可能不一樣。在輿論監督、環境保護、依法行政、廉租房建設等等方面，也同樣如此。北京大學光華管理學院副教授周黎安認為，傳統政府治理依賴以經濟增長為基礎的錦標賽模式，以“官場競爭”帶動地區經濟競爭，在政府官員手中擁有巨大的行政權力和自由處置權的情況下，確實提供了一種具有中國特色的激勵地方官員推動地方經濟發展的治理方式。但這是一柄雙刃劍。諸多屬于在全國范圍內需要統一供給的公共產品，大都是在屬地基礎上供給的，嚴重依賴于各地政府的財政能力和供給意愿，各地的供給水平差距很大。

事實上，中央政府很早也就提出了轉變政府職能、建設公共服務型政府的目標，努力逐步削弱淡化政府、特別是各級地方政府管理、組織經濟活動與社會生活的職能，力圖使地方政府從一方父母轉變為提供公共產品的權威機構。但主觀愿望和實際生活相差甚遠。

為什么?眾所周知。中央政府對于地方官員的殺手锏有兩個，一個是人事權，一個是財權。但從2009年的歷程看，這兩方面都面臨著巨大難題。前者，中組部部長李源潮多次講要解決干部管理失之于寬、失之于軟的問題，切實解決干部處理難調整難。人事權的使用，有利于貫徹中央政府的改革意志才有意義。這兩難，也從一個側面說明中央政府的改革意志貫徹難。以前的改革歷史中有句狠話：不換腦筋就換人。但在政府轉型過程中，沒有見到有人喊過。后者，事情更是很清楚，比如高房價背后有地方的土地財政，土地財政背后有財權、事權不配套，不配套背后有各級政府財政收入上的嚴重失衡。這方面問題的解決更是難。

必要條件

這種情況下，政府的轉型就顯得“遙遙無期”。但既得利益者們可不會等待。一方面，地方政府和企業的“GDP聯盟”仍然牢固。現在上個項目，搞環保測評，還有社會穩定風險評估等等，相當于在聯盟里摻點沙子。但即使相關部門不看地方臉色，也難以解決信息不對稱、評估不準、強大的游說壓力的問題。一個公民搞點維權，都會被隨時指責破壞了地方經濟發展，遑論政府內部。

而另一方面，尤其是在競爭不充分或存在要素壟斷、政府可以尋租的領域里，相應的黑金利益鏈條成長起來。比如說山西煤炭重組一事，官煤黑金政治的鏈條浮出了水面。私人煤老板要求將賄賂成本納入補償范圍。在黑金利益鏈條形成之后，腐敗當然還得反，但問題是已經普遍腐敗了，都形成了穩定市場，幾百萬給政府系統的子弟，幫你全部搞掂。礦難事故不頻繁才是怪事。以前怎么查腐敗案件，這個利益鏈條還在。張三不行，李四上來，幾天也陷進去了。抓了張三，對有關部門是成績，但問題照舊。

于是，晉煤模式登場。國有資本全盤接收，原有的剛性的利益鏈條休克。姑且不論其中的是非曲直(國退民進、私人資本的利益等)，從治理角度看，中央政府在人事、財權之外，是不是多了一個經濟化的資本手段?國有資本介入后，治理效果會不會更好，尚無法判斷。但使用資本手段直接、大規模顛覆了原有的利益鏈條或利益聯盟則是無疑的。對于貫徹中央政府的改革意志和施政目標而言，破除這個利益鏈條是一個必要條件(雖非必要充分條件)，也就是說做到這一點未必就能實現最終的目標。但做不到這一點則肯定無法實現最終的目標。

高房價背后的利益聯盟(其中包含一部分灰色成本)是一個十分相近的例子。純從經濟學上而言，增加總量供給、抑制投機性炒房是順理成章的藥方。但要把暴利給擠出來，破除利益聯盟同樣是個必要條件。假設央企真如“酒后駕駛”(不算經濟賬)般在一線大城市瘋狂拿地，助不助推房價且不論，原有的利益鏈條肯定也要休克。

從目前來看，2009年的實踐遠不足以概括這種治理方式。這更像是一種轉大圈的治理，繞一圈到達目的地，中間會發生什么難以定論(比如說央企本身日益是一個獨立的利益主體，任何借助其達到自身目的的有關方面都不能不考慮道德風險問題)。毋寧說，這種經濟手段只是暫時說明，目前的諸多治理難題背后都有已經成熟的利益鏈條，這決定了傳統手段已不足以解決這些難題。對于這些利益鏈條，回避總不是辦法。時間不等人，民怨、民憤不等人，政治家的抱負也不等人。

既然是必要條件，那么2009年的實踐有沒有說明其它的必要條件?無論是煤炭，還是房地產，背后都有資本的逐利。這是今天解決治理難題的一個非常不同的因素。運用經濟手段破除利益同盟，在形式上一定是把其它資本給逼走了。它總要找去處。

資本喜歡追逐暴利是一回事，能夠追逐暴利又是另外一回事。在2009年，關于節制資本的討論很多。與其說是節制資本，不如說應該讓資本有更良性的逐利通道。畢竟，用國有資本破除與公眾利益相悖的利益鏈條只是手段，不是要毀滅創造財富的資本源泉。至于需要破除的利益同盟的另一主角——政府權力，不是沒有答案，缺的只是行動而已。