兒童福利制度轉型

田 磊

隨著農村社會的開放和家庭紐帶的漸漸松解,親屬對孤兒的養護義務色彩逐漸減少。中國社會正在變得跟許多發達國家一樣,養育孤兒這樣的責任逐漸由民間轉向政府來承擔。但怎樣讓政府提供的福利性服務真正達到所需要的群體,是一個很大的考驗。

在10月份的一次國務院常務會議上,《關于加強孤兒保障工作的意見》終于獲得通過,7項基本制度和首期的25億中央財政資金撥付標志著中國兒童福利制度終于從最弱勢的孤兒群體開始了全面覆蓋的進程。

“在國務院的常務會議上,討論孤兒養育的事務,這在中國的歷史上還是第一次。”在北京師范大學壹基金研究院院長王振耀看來,這個會議與1909年美國總統羅斯福在白宮召開的兒童會議一樣,標志著一個國家兒童福利制度建設進入了一個新時期。

在擔任民政部社會福利與慈善事業促進司司長期間,王振耀就一直致力于推動此事。事實上,正是從2005年民政部第一次對全國孤兒現狀進行摸底調查開始,孤兒養育才逐漸成為一個為社會所關注的問題。正是那次全面的調查后發布的報告,才讓包括政府決策高層在內的很多人知道中國有57萬孤兒,多數分布在農村,生存狀況不盡人意,與“鰥寡孤獨皆有所養”的社會理想相去甚遠。

2005年至今,經歷了兩次大地震等自然災害以及日常衍生,根據民政部最新統計,中國孤兒數量已經增加到71.2萬。無論是25億的資金安排還是70多萬的孤兒總量,從數量上聽起來,都算不上什么大事。不過,比資金安排更重要的是中國新型兒童福利制度的雛形已基本確立。

誰在養育孤兒?

中國到底有多少孤兒?很長一段時間以來,這個問題都沒有一個清晰的答案。一直到2005年,民政部才啟動了1949年以來中國第一次全國范圍內的孤兒現狀調查,最終發布了一份名為《我國孤兒現狀與面臨的困境》的調查報告。報告稱,全國18周歲以下父母雙亡及事實上無人撫養的未成年人共計57.3萬人,其中有接近90%都是農村孤兒,而西藏、青海等西部地區的孤兒率也遠遠高于北京、上海等東部大城市。

這個數字到2009年重新統計時,很快就變成了71.2萬。這中間有地震孤兒集中出現的因素,但更多的是隨著國家養育補助標準的逐步提高和落實,更多原本由親戚代養的孤兒都開始踴躍申報。

北京師范大學社會發展與公共政策學院教授尚曉援是中國最早關注孤兒養育問題的學者之一,她也是當年孤兒調查工作的主要參與者。在她看來,相對于中國的人口基數而言,這樣的孤兒總量其實是很少的。

“一旦國家開始發放補助資金,孤兒的數量肯定還會增加。”王振耀也說,很多國家的孤兒比例不是這樣的,應該更多一些,現在的統計只是地方報上來的情況,并沒有覆蓋全面。

事實上,中國孤兒總量的調查一直都不是件容易的事,傳統的大家族觀念,讓多數父母雙亡的孩子都進入了叔叔伯伯等親屬家庭。多年來,政府并沒有對這些由親戚代養的孤兒有實質性的救助,也因此,民間社會自主登記孤兒的主動性并不強。

不過,也正是中國社會傳統的宗族觀念,在很大程度上消解了孤兒養育的困境,承擔了部分本該由政府承擔的責任,讓它并沒有惡化成一個嚴重的社會問題。但是,這樣的傳統卻在中國社會商品經濟的不斷進步中日益呈現出瓦解的狀態。

在孤兒調查中,尚曉援注意到了一個很明顯的變化:隨著農村社會的開放和家庭紐帶的漸漸松解,親屬對孤兒的養護義務色彩逐漸減少,孤兒的叔叔伯伯等親屬不再認為撫養他們是理所應當的事,與以往相比,孤兒受歧視、乃至受虐待的可能性都增加了。

中國社會正在變得跟許多發達國家一樣,養育孤兒這樣的責任逐漸由民間轉向政府來承擔。一直以來,尚曉援也都在呼吁政府應該承擔起養育孤兒的責任。也因此,10月12日國務院常務會議通過的《加強孤兒保障工作意見》以及一攬子制度和25億中央財政資金,讓她感到特別高興,5年來參與推動此事的諸多民間機構、民政官員和學者為此還特地在北師大召開了一次“慶功會”。

“沒有國家的力量,我們不可能對中國所有的兒童提供保護。”尚曉援說,這個事情,單是胡錦濤主席至少就批示了3次,溫家寶總理以及其他中央領導都做過多次批示。

事實上,近年來,在諸多的社會政策領域,倡導政府主導責任回歸都越來越成為一種聲勢浩大的潮流。尤其是金融危機之后,與西方發達國家逐步削減社會福利的政治風潮相反,中國社會內部要求政府加大社會福利建設的呼聲一浪高過一浪,但這些呼聲取得實質成效的卻鳳毛麟角。兒童福利制度建設的起步,可以算得上是第一個真正取得成效的領域。

雖然,對于中國是不是應該致力于建設一個福利型社會,在學術界尚且爭論不休,但毫無疑問,對于政府而言,投入福利建設是鞏固執政基礎最有利的武器。兒童福利建設也算得上是投入產出比最高的一個領域。

在尚曉援看來,他們所從事的研究和呼吁之所以能夠不斷取得進展,很大程度上是因為,不論對公眾還是政府官員來說,這都是一項有著強烈道德正義性的事務。

她舉了一個孤兒院院長告訴她的例子:原來有一個有名的政府官員,先在北京因為非典被調到山西工作不久,又因為礦難被免職了,他去了兒童福利院,看到兒童的生活標準非常低,答應解決這個問題,但很快被免職了。在免職之前,他還趕著簽了最后一項文件,把孤兒生活費的問題解決了。

政府如何承擔責任?

“這個事讓我特別相信人性善,即使自己的仕途出現很大挫折,他想做的最后一件事還是完成對孤兒的承諾。”尚曉援說,這使她相信自己的事業有道德的正義性。

但對于一項復雜的制度建設而言,道德正義性顯然不能解決所有問題。尤其是兒童福利,一直以來,政府承擔責任的主要途徑都是通過遍布各地的國有兒童福利院,這是中國最特殊的一個國情,也是各方爭議較多的一個問題。

“同外沒有專門的、大型的兒童福利院,中國有,而且是我們國家兒童福利的載體。”民政部下屬的中國收養中心主任張世峰說,“我們并不提倡所有兒童,都要在機構里去養育,但是中國人口眾多,包括棄嬰等社會現象突出,決定了在一定的歷史時期必須有兒童福利院。”

“在很多貧困的農村地區,福利院的生活條件、教育條件和康復設施遠比家庭好,這也是必須考慮的一個同情。”尚曉援也說,在他們的調查中,大約有將近7萬孤兒生活在兒童福利院中,其中大部分都是被父母遺棄的殘疾兒童。

但事實上,在學術領域,全世界已有共識,兒童最好的成長環境是家庭,而集中供養的兒童福利院則是不理想的模式。絕大部分發達國家也早已在多年前就停止了孤兒院建設,比如澳大利亞,早在上世

紀80年代就關閉了最后一個孤兒院。

2005年民政部的孤兒調查報告引起中央領導的重視后,國務院15個部委也曾聯合發布了一份《關于加強孤兒救助工作的意見》,該意見被落實執行后,最主要的一個舉措就是實施了“兒童福利機構建設藍天計劃”:從2006年起,民政部每年從部本級福利彩票公益金中安排2億元予以資助,加上地方財政的投入,要求用5年時間,從中央到地方投入資金60億元,在全國大中城市建設和完善集養護、救治、教育、康復、特教于一體的兒童福利機構。

經過將近5年的建設,可以說,在很多地方,尤其是大城市,中國的兒童福利機構已經相當豪華,但這并不能真正解決孤兒養育的問題。此次,國務院再次發布文件,不僅確立了7項制度,更是直接撥付25億用于2010年的孤兒養育資金。雖然資金的具體支出和使用模式尚未有明晰計劃公布,但張世峰也說,更多的將會用于社區寄養的補助,而不是投入機構建設。

在眾多專家和該領域的非政府組織看來,這才是此次政策出臺最根本的進步。“我覺得這項政策最大的進步就是政府的資金不光是給福利院里的兒童,而是給更多生活在家庭的孤兒,讓他們在自己的社區里能夠生活得更好。”聯合國兒童基金會駐中國辦事處兒童保護處處長馬斯婷認為,這才是中國兒童福利歷史上一個偉大的轉折點,而聯合國兒童基金會一直以來積極支持的也是以家庭和社區為核心的兒童服務體系。

但如何真正建立這樣的服務體系,對于中國而言顯然還是個巨大的挑戰。馬斯婷就認為,服務的實施體系、財政的發放體制在中國都還有待建設。與一級一級撥付到福利院相比,如何真正將這筆由中央財政支付的補助款發放到每一個孤兒手里,并不是一件容易的事。

兒童樂益會是一家以促進兒童發展為目標的知名國際組織,2007年開始進入中國,與各級政府合作開展兒童發展項目。其中國區主管魏巍也認為,政策出來之后,最大的問題是渠道的建立。“中國社會現在分層很厲害,到達不同群體的渠道是不一樣的,加上人口流動性越來越大,怎樣讓政府提供的福利性服務真正達到所需要的群體,是一個很大的考驗。”魏巍說,婦聯、團委等傳統的社會組織雖然也一直在做這些事,但這些機構還都缺乏網絡化的渠道。

在魏巍看來,兒童福利的事業,在各個國家包括發達國家,都不是單靠政府能完成的,而是一個多元化參與的事務.政府可以考慮培育一些本土NGO,購買他們的服務,凝結整個社會對弱勢兒童的資金、技術、人力的支持。

除了建立渠道的困難,在不少專家看來,補助標準的設定也應該給予足夠的重視。國務院的會議上確定的25億資金,并不是一次性的,而是在以后每個年度,根據孤兒人數及基本養育需求,都將繼續安排補助資金。事實上,如果簡單按照71.2萬的孤兒總量來人均攤,每年25億的資金已經算是個相當可觀的標準。

王振耀也說,一開始確實有人說這個標準是不是定得太高了?但在他看來,這正是此次制度的價值所在,“政策的核心是要建立一個孤兒的基本生活保障制度,而不是最低生活。”王振耀說,在整個社會中,孤兒往往是被人們當作最低的比較對象,當最弱勢的孤兒都能得到政府高標準的照顧時,這樣的制度一旦確立,對整個國家的兒童福利制度,起到的推動作用將是革命性的。

不過,這樣的“高標準”,其潛在的副作用也是顯而易見的。中央政府投入孤兒養育的力度加大以后,原本弱勢的孤兒很快將會變成可以帶來資源的機會,“是不是會導致認養機構特別愿意收養,本來不應該在機構養的孩子也會被收養進來,或者原來不符合通過親屬關系收養孩子的家庭和個人,利用這個機會對孩子進行撫養?”魏巍就說,福利制度的建設從一開始就面臨著道德和制度風險,應該給予足夠的重視。

各項基本的福利制度建設,將會成為未來很多年執政黨所應致力的重要事務,而已經開始上路的兒童福利制度建設,能否通過種種考驗,真正創設出一個效率與公正完美結合的制度范本,將為中國福利制度建設提供鏡鑒。