廣東“積分制”破除戶籍堅冰

“積分制”管理是根據(jù)地方政府的人才需求和財政承受能力，綜合考慮流動人口的情況進(jìn)行積分登記，累積達(dá)到一定積分額度才可申請享受相應(yīng)檔次的公共服務(wù)。

流動人口是從傳統(tǒng)計劃體制下“裂變”出來的龐大社會群體，流動人口管理成為各級政府，尤其是流入地政府密切關(guān)注的話題。如何建構(gòu)具有前瞻性，又契合實際的流動人口管理體制?

1月1日，《廣東省流動人口服務(wù)管理條例》開始實施，“居住證”全面取代了“暫住證”。同時，廣東省委主要負(fù)責(zé)人在部署2010年工作時亦指出，擬通過探索推廣“積分制”等辦法，促使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。廣東流動人口管理“積分制”改革能否破除戶籍堅冰，引起了全國的關(guān)注。

中山市先行探索

在廣東醞釀全省推行積分制入戶之前，中山市已經(jīng)先行對“積分制”做出了探索。

位于珠江三角洲的中山市，截至2009年7月，其流動人口總數(shù)為120.7萬，占總?cè)丝诘?5.2%。若加上居住半年以下的流動人口，非戶籍流動人口總量遠(yuǎn)多于該市戶籍人口。全市共有出租屋91809戶，70余萬間。

那么，政府如何對流動人口進(jìn)行合理管理和服務(wù)?

一開始，為解決流動人口子女入讀公辦學(xué)校問題，中山市小欖鎮(zhèn)和火炬開發(fā)區(qū)分別制定了《外來務(wù)工人員子女申請入讀公辦小學(xué)積分表》和《非戶籍適齡兒童申請公辦學(xué)校學(xué)位積分表》，根據(jù)公辦學(xué)校的承受能力核定學(xué)位名額，在達(dá)到規(guī)定積分的基礎(chǔ)上按分?jǐn)?shù)高低擇優(yōu)錄取。在此基礎(chǔ)上，2009年底，中山市在全市范圍全面建立流動人口“積分制”管理新模式，這是對區(qū)域流動人口管理制度的一項積極探索。

中山市的流動人口“積分制”管理制度，采用定性與定量相結(jié)合的方法，通過累計積分進(jìn)行科學(xué)計量，具有“簡便明晰，通俗易懂，操作方便，管理靈活”的基本特點。

其中，“積分制”管理最核心的內(nèi)容就是積分表。在充分考慮中山城市經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢以及流動人口實際特點的基礎(chǔ)上，借鑒和參考國際人口遷移積分制管理的經(jīng)驗，構(gòu)造指標(biāo)體系與確定指標(biāo)分值。指標(biāo)與分值綜合反映了中山市流動人口各方面的能力水平，是計量和評估中山市流動人口積分的基本依據(jù)。

中山市流動人口“積分制”管理與優(yōu)化中山市的人口發(fā)展目標(biāo)是一致的。首先，通過累計積分的方式，促使人口機械增長的數(shù)量有了科學(xué)的控制。其次，”積分制”管理“高素質(zhì)、高得分”的計分方法可以有利于促進(jìn)中山市社會經(jīng)濟發(fā)展的各類急需人才引進(jìn)，提高中山市的人口素質(zhì)。同時，“積分制”管理有利于優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。例如鼓勵35歲以下的人口入戶，這樣可以相對延緩中山市人口老齡化的速度。

“積分制”的制度設(shè)計

“積分制”是地方政府人口宏觀調(diào)控的重要手段。“積分制”管理個人申請、總量控制、擇優(yōu)選擇的特點，為地方政府有效控制人口總量、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、提高人口素質(zhì)提供了重要抓手。

“積分制”管理具有鮮明的導(dǎo)向性。流動人口為實現(xiàn)享受基本公共服務(wù)或入戶的目的，必須達(dá)到規(guī)定的分?jǐn)?shù)。在這種利益導(dǎo)向機制的作用下，流動人口必然會對照積分指標(biāo)及分值，有針對性地提高自身整體素質(zhì)(如學(xué)歷、技能)，為社會做出更多貢獻(xiàn)(如投資納稅、志愿服務(wù)、慈善捐贈)。同時，在負(fù)分指標(biāo)的約束下，促使流動人口不斷提高遵紀(jì)守法、誠實守信的觀念和意識，有效減少流動人口的違法犯罪行為。

“積分制”管理有利于引導(dǎo)流動人口主動接受流入地社會管理。流動人口被動管理、積極性不高，而政府的行政管理成本過高等問題一直沒有得到解決。“積分制”管理通過利益導(dǎo)向機制的正確引導(dǎo)，使流動人口實現(xiàn)從“被動接受管理”到“主動接受管理”的轉(zhuǎn)變。

“積分制”管理還是一個人口動態(tài)管理的過程。人口是一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，人口的發(fā)展必須服從和服務(wù)于中山市發(fā)展的總體戰(zhàn)略。因此，城市可以根據(jù)自身發(fā)展階段和發(fā)展條件的變化，實事求是地對積分表進(jìn)行調(diào)整，從而達(dá)到對人口動態(tài)管理和調(diào)控的目的。

作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)的珠三角城市之一，中山市以“積分制”管理為突破口，積極推進(jìn)人口基本公共服務(wù)均等化和市民化。當(dāng)前，教育、衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障、住房等基本公共服務(wù)的供給方式，依然存在城鄉(xiāng)分割和行政區(qū)分割的情況下，任何地方政府貿(mào)然的政策變動往往達(dá)不到預(yù)期的效果，反而極有可能造成難以克服的矛盾，使戶籍改革面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。

僅僅放開戶口登記和遷移管理，而其他社會制度，尤其是戶口作為社會福利分配的根據(jù)這一制度不變，必然會造成公共資源的緊張，導(dǎo)致城市中新的不公。因此，中山市推進(jìn)流動人口基本公共服務(wù)均等化，必須打破長期以來把戶口作為社會福利分配的根據(jù)這一制度安排，尋找一套新標(biāo)準(zhǔn)作為流動人口享受城市基本公共服務(wù)的根據(jù)。

而“積分制”管理就是這樣一種新的制度設(shè)計。它根據(jù)地方政府的人才需求和財政承受能力，綜合考慮流動人口在當(dāng)?shù)氐倪B續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、投資規(guī)模、納稅額度、獲獎等級、計劃生育、遵紀(jì)守法等情況進(jìn)行積分登記，累積達(dá)到一定積分額度才可申請享受相應(yīng)檔次的公共服務(wù)。

戶籍改革“挖墻腳”

中國的戶籍制度不單單是一個戶口問題，戶籍制度改革的關(guān)鍵在于將依附于戶口制度上的一系列福利制度從戶口制度剝離，讓戶口回歸本位。雖然戶籍制度是其他制度安排的基礎(chǔ)和前提，形成于其他制度之前，但改革的次序應(yīng)該是反向的。

通俗地講，戶籍改革就是要以“挖墻腳”方式進(jìn)行。即按經(jīng)濟社會均衡發(fā)展的原則，將城市居民享有的各種優(yōu)惠待遇逐步與城市戶口脫鉤，戶口不再作為享受福利待遇的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有降低戶口的“含金量”，改變了戶籍上附加的教育、社保、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面的不公平政策和錯綜復(fù)雜的社會利益格局，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度才有可能，人口自由流動遷移才能有希望。

“積分制”管理以積分為標(biāo)準(zhǔn)，而不是以戶口為標(biāo)準(zhǔn)，從而將教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療等公共服務(wù)與戶口脫鉤。這一制度創(chuàng)新不僅能夠縮小流動人口和戶籍人口在教育、就業(yè)、社會福利等方面的差別，創(chuàng)造一種新的戶籍改革和流動人口市民化的思路。更深遠(yuǎn)的意義在于，改變了城市對流動人口的排斥方式，即從集體排斥向個體排斥轉(zhuǎn)變。

過去福利分配主要以戶口為標(biāo)準(zhǔn)，從而將不具有本地戶口身份的流動人口集體排斥在外。“積分制”則只關(guān)注個人積分結(jié)果，并不一味以戶口身份為標(biāo)準(zhǔn)，非本地戶籍人口只要積分足夠高一樣可以享受與戶籍人口同等待遇甚至入戶。

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在吸納外國移民方面，都不約而同地采取了“積分制”管理模式。以“積分制”為核心的移民準(zhǔn)入制度，為發(fā)達(dá)國家提供源源不斷的優(yōu)秀勞動力，增強了流入地的核心競爭力，其理念和精髓值得國內(nèi)借鑒。

廣東省和中山市推行流動人口“積分制”管理，在全國首開先河，沒有相關(guān)的經(jīng)驗可以借鑒，其實施過程中可能會存在不少困難和問題。例如，繁雜資料審核與職能部門之間的協(xié)調(diào)配合問題，“積分制”入戶與現(xiàn)有入戶政策的對接問題，資源有限性和有界性與”積分制”待遇實現(xiàn)問題，“積分制”指標(biāo)體系的可調(diào)整性與可持續(xù)性問題等等。都需要在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，在探索中逐步解決完善。

(作者單位:廣東省社會科學(xué)院社會與人口研究所)