錢袋子如何“革命”

一個國家的財政史是驚心動魄的，如果你讀它，看到的不僅是經濟的發展，而是社會結構和公平正義的程度。

——溫家寶

賈康:財政部財政科學研究所所長。多次參加國家經濟政策制訂的研究工作，2002年6月24日受國務院前總理朱镕基之邀、2003年6月27日受溫家寶總理之邀座談經濟工作;中央政治局第18次集體學習的兩位主講人之一。

“1994年的分稅制，在地方上已經演變成為五花八門、復雜易變、討價還價因素非常濃厚的包干制和分成制。”這是財政部財政科學研究所所長賈康擲地有聲的一句話。

一句話背后隱藏著地方財政的痛楚與無奈，財權上的集權與事權上的分權，將地方財政勒成了一根越繃越緊的“鋼絲繩”。

2009年3月，溫家寶總理在全國“兩會”的中外記者見面會上動情地說:“一個國家的財政史是驚心動魄的，如果你讀它，看到的不僅是經濟的發展，而是社會結構和公平正義的程度。”當我們很難看清“公平正義”這四個大字之時，改革勢在必行。

2010年1月8日，中共中央政治局就世界主要國家財稅體制和深化我國財稅體制改革進行第十八次集體學習。在聽取了賈康研究員的講解之后，胡錦濤總書記強調，必須深化財稅體制改革，完善公共財政體系，提高財政管理績效。

新年伊始，在北京清冽的空氣中我們又嗅到了熟悉的改革氣息，一場關于錢袋子的“革命”即將展開。與此同時，河北省作為地方財政體制改革先鋒，一直在努力前行。

為了給讀者呈現出一個多層面的深度思考，《決策》雜志記者趕赴北京和石家莊，采訪改革研究者與地方實踐者，圍繞政府的“錢袋子革命”展開一場討論。

從山重水復到柳暗花明

《決策》:1994年的分稅制在執行過程中保留了許多包干制的痕跡，許多學者認為它只是一種過渡體制，僅僅是建立了一個分稅制的基本框架，而這個過渡竟然長達15年。您如何看待這個問題?

賈康:1994年的分稅制不是在設計過程中保留了包干制的體制，分稅制的初衷是想按照中國特色慢慢走出一條“五級分稅”的路子。地方政府也試圖按分稅制的方向去走，但是很多年過去了，才發現走出來的路和之前的設想完全不同。

現在很多人指責財政體制把板子打在了增值稅的頭上，這個板子其實是打錯了地方。我們面臨的最大問題是分稅制本身無法貫徹落實，演變成了包干制和分成制。如果這個問題不理清楚，以后的改革思路會走錯方向，完全否定1994年分稅制改革是錯誤的。

《決策》: 許多地方政府認為分稅制沒有解決好省級以下財政體制問題，中央和省級政府之間采取分稅制，而地方政府之間仍然采取承包制，這種“雙軌制”是否是改革的癥結所在?

賈康:我并不認同雙軌制的提法，地方的分稅制已經演變成為了五花八門、復雜易變、討價還價因素非常濃厚的包干制和分成制。因為中央和省級政府搭建了一個分稅制的框架之后，再往下走就走不通了。這并不是一個設計造成的雙軌制，而是一個在運行過程中形成的雜亂機制，不是雙軌而是多軌制，非常紊亂。由于各省的財力水平不一樣，他們采用各自的辦法，比如江蘇省、浙江省根本不考慮留給地方政府25%的增值稅，他們只考慮20%的土地凈收益分成。

《決策》:您認為應當如何解決地方財政的紊亂現狀?

賈康:我們要找到問題的癥結所在，所有抨擊分稅制的問題都不是分稅制本身的問題，而是分稅制無法貫徹的問題。怎么讓他貫徹下去，無疑就是要讓政府財政由五級變三級，變成中央、省和縣市這樣的三級。這是接下來財政改革的一個大前提，只有這樣山重水復才能變成柳暗花明。

“簡五成三”關鍵在“省直管縣”

《決策》:省直管縣的推進是否能給“五級變三級”的政府財政注入一劑強心針?

賈康:的確是這樣。因為政府財政層級改革顯得越來越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制。省和縣兩級政府之間直接搭建財力分配框架，并適時輔之以“鄉財縣管”體制，逐步將政府財政層級從五級簡化為三級。

財政部在2009年出臺《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標，即2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。

《決策》:浙江省的“省直管縣”一直走在了全國的前列，您認為浙江的成功經驗能否在全國范圍內被復制?

賈康:現在許多省份已經開始陸陸續續學習浙江的經驗，但我認為簡單的復制是行不通的，在改變中會遇到很多困難，這都需要地方政府能沉下心來慢慢總結經驗。

我們也應當注意到“省直管縣”財政改革在試點過程中已經暴露出一些矛盾和問題，尤以管理體制問題突出。試點縣在財政上實行省直接管理，市、縣財政平行對省級財政，但其他權限仍實行省管市、市管縣體制，致使人權、財權、事權配置不一致，產生了一些摩擦，市里尷尬，縣里為難。

除此之外，工作程序還沒有理順。“省直管縣”財政體制實行后，一些市直部門認為試點縣應由省直管，有時不愿再為縣里服務，有的權限雖下放到縣里，資金分配等卻仍按原程序運作。

《決策》:對于“省直管縣”這一財政改革中產生的難點問題，您的建議是什么?

賈康:這樣的改革一定要有步驟，切不可雜亂無章。我的觀點是“省直管縣”改革可分三步走:第一步是目前各省的改革試點搞的那樣，省主要對直管縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位;第二步是市和縣分治，統一由省直管，重新定位市和縣的功能;第三步是市改革，擴大市轄區范圍，合理調整機構和人員，總的方向應當是撤銷傳統意義上的管縣的地級市(級別可保留，人員逐漸調整)，市縣分置，省直管縣。

但是每個地區的發展情況不同，所以要建立和健全縣級基本財政保障體制，增強基層政府提供公共服務的能力，保證縣級政府可以進行最基本的運作。

齊守印:河北省財政廳廳長，財政部財政科學研究所博士生導師。由于河北省一系列財政改革走在全國前列，一些探索成為財政部在全國統一推行的改革措施，使其成為社會各界關注的焦點。

“國家請客，地方埋單”

《決策》:有媒體用“國家請客，地方埋單”來形容現行財稅體制的責權配置狀況，即國家出臺的許多政策，要求地方政府在財政資金方面部分配套、拿大頭甚至全部負擔。您認為這些政策出臺之前是否考慮了地方政府的財力?

齊守印:這既是一個責任和權力的配置問題，也關系貫徹落實科學發展觀的根本方法問題。首先，按照財政體制的基本規則，中央出臺相應的增支政策理應承擔相應的支出責任。其次，科學發展觀的根本方法是統籌兼顧。財政方面貫徹統籌兼顧的原則，應當從中央和地方兩個層面統籌考慮需要與可能，既盡力而為，又量力而行，區分輕重緩急，在財政承受能力范圍內有計劃、分步驟地出臺解決經濟社會發展問題的政策。為此，國家在出臺涉及減收增支政策之前應該責成中央財政部門進行地方財政承受能力方面的可行性論證，即測算一下地方財力增幅有多高、增量有多大，除去必保支出之外還能剩余多少，是否有能力落實新出臺的政策，以增強國家政策的科學性和可行性，切實避免各級政府失信于民。

《決策》:如何正確解決政府間財政支出責任劃分方面存在的問題?

齊守印:深化改革的出路在于，根據公共物品效益外溢范圍和提高公共服務效率的原理，通過系統科學的研究論證，把所有財政支出責任合理而清晰地分配于中央、省、市、縣、鄉級政府。其中，中央財政只承擔提供效益外溢于全國范圍的公共物品(如外交、國防、貨幣供給、義務教育、社會保障、國道交通和跨省區的環境保護、江河治理等)支出責任。依此類推，省里負責效益外溢跨地市的，設區市負責跨縣區的，最后將提供基本上由當地民眾受益的公共物品支出責任交給基層政府。如此改革，就可以將不同層級政府應當承擔的各項財政支出責任納入分工清晰、各有側重、層次分明、科學有序、協同配合的軌道。

實現這種改革具有多重積極效果:首先，可以消除推諉責任的空間，有利于保證支出責任落實;其次，可以減少每一級政府專款種類，有利于各級政府集中財力辦大事，從而提高專項資金配置效益;第三，使基層政府用直接來自當地民眾的財政資金辦好直接關系他們生產生活的公共事務，有利于人民群眾從切身利益出發監督財政資金有效使用，從而有利于發展基層民主;第四，各級政府財政支出責任明晰化，將為政府間財政收入的合理劃分提供可以計量的依據。

2001年以來，河北在政府間財政支出責任劃分改革方面，不僅最早進行了系統的理論探索，而且將理論研究成果逐步轉化為具體操作方案。2008年選擇12類47項支出責任進行了首批改革試點，2009年進一步擴大到114項。

縱向解剖財政體制

《決策》:您認為我國現行縱向財政體制方面存在哪些需要解決的問題?

齊守印:縱向財政體制是由政府間財政支出責任劃分、財政收入分享和轉移支付三大環節環環相扣構成的有機體系。1994年實行分稅制是我國縱向財政體制方面具有里程碑意義的重大改革。16年來，這項改革不斷完善，在財政、經濟、政治方面都取得了重大積極效果，功不可沒。但到目前為止，我國的縱向財政體制也存在著不少缺陷。首先是從中央到地方各級政府之間財政支出責任的劃分存在著很多不合理、不清晰之處，高層級政府存在財政支出責任越位與缺位并存狀況。所謂不合理，就是按照公共物品效益外溢原理，有些本來應由中央全部承擔的財政支出責任(如國防)卻由地方負擔著一部分，有些本來應由上級地方政府承擔的財政支出責任卻由下級政府負擔著;與此同時，也有本應由基層政府承擔的財政支出責任卻由高層政府承擔著。所謂不清晰，主要表現是涉及經濟社會發展領域眾多種類的財政支出責任在中央與地方各級政府之間相當普遍地存在著交叉重疊現象。各級政府的財政支出責任不清晰，一方面會導致彼此之間相互推諉，一件事情沒有干好，從上到下都有責任，最后只能不了了之，重新花錢再來一遍;另一方面，因為每級政府的財政資金總量都是有限的，每年都要把有限資金在眾多支出責任上分配，專項資金種類林立，勢必導致資金使用的分散，從而降低資金使用效果。從內在聯系分析，上述問題的主要癥結是不合理，不清晰則是未能合理劃分的必然結果。

《決策》:現行的縱向財政體制在政府間收入劃分方面，是否也存在問題?

齊守印:應當說，目前我國政府間稅收分享體制在稅種劃分方面總體上是科學的，至于各級政府所得財力在全國財力總量中的比重是否合理，尚需根據政府間財政支出責任科學劃分結果來衡量。如果單從國家出臺的許多涉及財政增支的政策地方難以配套的情況判斷，似乎是中央集中財力偏多而地方分享財力偏少，即存在各級政府分享財力與所承擔支出責任不適應的問題。當然，對于這個問題，由于所處位置有別，中央部門與地方的觀點可能恰恰相反。

《決策》:我國縱向財政體制中，政府間轉移支付這個環節，存在哪些需要改革之處?

齊守印:毫無疑問，現在我國政府間轉移支付領域也是存在問題的。最突出的有兩個:一是整體結構不甚合理，一般性轉移支出比重偏低，而專項轉移支付比重偏高，成為地方政府統籌財力解決重點和急迫問題的制約因素。二是專項轉移支付種類過多，覆蓋經濟社會事務的范圍過寬，各部門專項資金林立，不僅導致中央財力分散，而且由于多數專項資金都要求地方配套，迫使地方財政資金也不得不跟著“撒胡椒面”。這兩個問題是緊密聯系在一起的，根源在于前述政府間財政支出責任劃分方面存在的問題。政府間支出責任劃分科學了，這里的問題也將迎刃而解。

順暢的改革應自上而下

《決策》:河北省多項財政改革走在全國前列，尤其是預算改革首開先河。花大力氣進行預算管理改革，意義何在?

齊守印:財政收支是實現國家政策目標的主要物質依托。財政預算是政府收支的平衡表，是籌措和配置公共資金的基本手段。預算管理是整個財政管理的核心環節，對政府推動經濟社會科學發展關系極大。但是，直到分稅制實行時，河北省預算管理和全國各地一樣落后:沒有部門預算，預算內容十分粗糙，預算內外資金兩張皮，按照“基數加增長”編制各項支出預算，財政資金使用缺乏績效約束，等等。

1998年河北省邁出第一步，確定了系統的預算管理改革方案，其中包括:按部門組織預算編制與執行;實行綜合預算，將各部門預算內外資金整合在一起統籌安排;分類細編預算，人員經費按標準，公用經費按定額，發展性資金預算編到具體項目;早編預算，將下一年度預算編制的時間起點前延到每年3月下旬，以便為細編預算以及對預算進行科學論證提供足夠的時間，以便提高預算的精細化程度和財政資金配置的管理效應。

2003年以來，河北省預算管理改革逐年深化。包括:規范政府機動財力審批機制;完善預算資金配置決策程序，以保障集中財力辦大事;實行績效預算，每項發展性支出年初確定預期績效目標，執行完畢再進行績效評價，對績效高的項目優先安排下年預算;推行零基預算，打破專項資金基數概念，統一按照事項的輕重緩急安排年度預算，從增量到存量全方位優化財政支出結構、提高財政資金配置效益;著眼于保障政府中期施政計劃的實現、增強財政資金配置的預見性和連續性，逐步擴大范圍試編發展性資金三年滾動預算;等等。

此外，從1995年起，河北省相繼自主探索進行了規范政府間轉移支付、政府采購、國庫集中支付、公共設施共建共用、運用現代信息技術系統實施財政監控等多項財政支出管理改革。

我在實踐中深深感到，由于財政改革涉及部門間權力和利益關系調整，而且很多事情地方難以自主，省及省以下獨立探索推進財政改革創新的難度極大。一項傷筋動骨的重大財政改革，如果長期在個別地方孤軍深入，就很可能夭折。河北這些年自主探索進行的財政改革之所以能夠持續，固然是因為我們具有強烈的事業心、責任感并堅持理論創新與實踐探索互動，并且有多位省委省政府主要領導作后盾;但是，如果沒有財政部、中紀委以及中央全會有關決定的有力支持，單靠我們自身努力，這些改革將很難堅持下來并不斷深化。就目前正在進行的績效預算改革實驗來說，雖然有中央提出開展政府績效管理作為一般依據，但倘若政府績效管理長期處于號召階段而不付諸具體實施的話，那么，由于缺乏必要的大氣候，績效預算改革將難以進一步深入并取得顯著成效。

《決策》:您認為在何種條件下，地方推進財政改革才能化難為易?

齊守印:我國30年來的實踐證明，重大改革自上而下推比自下而上走難度要小很多。所以我認為，無論對財政體制還是財政管理改革而言，減少改革阻力、保障改革順利推進的最好辦法，就是中央責成財政部或其他部門，抑或是組建跨部門的協作攻關組，集中力量、集思廣益，限期研究提出整體設計、分步推進的改革方案，以制發中央文件或者頒布相關法律方式出臺實施。