容桂鎮改破冰

■林德榮

(作者系珠江商報副總編輯)

這次容桂改革，很容易看出廣東鎮域體制改革是一個“放減并舉”的模式：一方面給鎮放權，一方面要求鎮向社會放權。這種雙向放權，把體制改革的瓶頸一下子打通了。

在中國的經濟版圖上，長三角和珠三角是中國區域經濟的“雙子星座”。如果說珠三角最耀眼的是一個個實力強勁的縣，那么珠三角最耀眼的就是一群群實力超群的鎮街。全國“百強縣”的得主集中在長三角，“千強鎮”的得主集中在珠三角。

無論是縣域還是鎮域，他們所構成的中國這兩個城市群都將是世界級的。這兩個區域，也是目前中國最為耀眼的地方。

成長的煩惱

但他們碰到一個同樣的“成長的煩惱”，就是經濟的發展和管理權限的“不發展”的矛盾。對于這個問題，長三角開出的藥方是“省管縣”，珠三角開出的藥方是“簡政強鎮”。

雖然一個是給縣“開藥”，一個是給鎮“開藥”。但兩地開出的實際上是同一種“藥方”——放權。

中國的地方行政管理權限，是以省、市、縣、鎮（鄉）來劃分的。這幾年，珠三角呼聲最高的，就是要求給各個鎮賦予縣一級的社會經濟管理權限。珠三角的東莞和中山由于是地級市，他們的下轄鎮實際上已相當于縣，但這些縣級鎮還是鎮域經濟的發展理念。

中國對城市發展的政策歷來是控制大城市的發展，鼓勵中小城市的發展。珠三角這些星羅棋布的鎮域城市，很是符合執政者的口味。

在經濟發展到一定水平、城鎮化到一定規模后，給這些鎮下放相應的社會經濟管理權限，對于推動他們的進一步發展，應該是可以期待的。有觀察者預言，以鎮街獲得縣級管理權限為標志的縣域經濟新模式開始“火”起來，珠三角“縣”域經濟“新生代”開始隆重登場。

在改革開放初期，珠三角其實是以縣域經濟名聞天下的。廣東四小虎，南番順，這些都是縣域經濟，曾經是珠三角發展的象征。但隨著有的升地級市、有的撤市改區，珠三角曾經的經濟強縣退出了縣域經濟的競技場。

面對這些“縣”域經濟“新生代”的出現，我們不得不感嘆中國的發展之快。誰能想到，當年這些小小的鎮，到今天已經長出一個個“縣”。珠三角的很多鎮，無論是經濟實力，還是城鎮規模，都足以和中西部的強縣甚至一些地級市相比。

順德容桂就是這樣一個鎮級區域。

不“升格”的“擴權”

10年前的容桂，經濟總量已經和當年順德成為廣東“四小虎”之首時的水平相當；今天的容桂，已經和數年前順德第一次成為百強縣之首時的水平相當。

50萬的常住人口，300億的GDP，超千億的工業產值，這樣的鎮還是“鎮”嗎？從經濟的角度，也許容桂已經超越了很多中國的地級市。

“市一級的經濟總量，縣一級的人口規模，科一級的管理權限。”這是對容桂現狀最生動的描述。容桂的經濟社會規模相當于2003年中國百強縣第一名的水平，但它只是中國最基層的科級單位：只有90個公務員編制，沒有相應的審批權、執法權，但要應付非常大的經濟總量和紛繁復雜的社會管理任務，每年光要承擔的各種考核就有數十項。“西瓜大的責任，芝麻大的權力”，不堪重負，這種架構明顯束縛了容桂的經濟社會發展。

在中國，經濟是開放的，可以把一個鎮做成“縣”，做成“市”，但行政管理是不能變的，鎮是鎮，縣是縣。雖然在十幾年前，中國也曾經把福建的石獅從一個鎮變為縣級市，但畢竟是個案。在改革開放早期，行政區劃的變更，相對容易些，而現在卻是越來越難。

行政管理權限不變和經濟社會發展變化的矛盾，在珠三角這樣的發達地區越來越突出。廣東省委書記汪洋就想了一個辦法，不改變行政區劃，改變管理權限，也就是進行“擴權”，不進行“升格”。

在2008年底，汪洋把順德作為其開展科學發展觀活動的聯系點。汪洋是有備而來的，是個高明的改革“推手”。他有意重新啟用這個廣東的“改革明星”，在有改革基礎的順德探索新時期下體制改革，讓順德成為廣東新一輪體制改革的先鋒。

汪洋同時把縣和鎮的行政管理體制改革放在順德。2009年8月17日，省委賦予順德地級市的管理權限。幾個月后，11月9日，賦予容桂縣級管理權限。兩次擴權的前提，都不改變行政區劃。

既擴權又改革

和以往的行政體制改革不同的是，此次順德擴權，都同時匹配了力度很大的機構改革。順德在宣布地級市管理權限不到一個月，就啟動了“大部制”改革。順德的“大部制”黨政聯動，被媒體稱為最大膽的大部制。容桂在被賦予縣級管理權限的同時，也啟動了機構改革。

容桂的機構改革明確提出要對接順德區大部門體制，改革力度也相當大，把原來的28個機構精簡為11個。

機構改革后，容桂黨政部門分為5個內設機構和6個直屬機構。

和順德的大部制改革一樣，容桂的機構改革也進行了運行機制的創新，11個機構的正職由街道黨工委副書記、黨工委委員和辦事處副主任兼任，實現黨務、政務決策和管理的扁平化。環境運輸和城市管理局容桂分局、市場安全監管局容桂分局實行雙重領導體制，以街道領導為主，日常管理、人事任免和績效考核由街道負責。在干部配置上，順德把容桂街道黨工委書記、辦事處主任按副處級領導職務配備。

這樣，在維持街道現有建制不變的前提下，賦予了容桂縣級管理權限，建立職能統分結合、責權清晰一致的層級管理體制。順德區有關改革文件對容桂縣級管理權限是這樣描述的：按照“宏觀決策權上移、微觀管理權下移”的原則，在維持街道現有建制不變的前提下，通過授權、委托和下伸機構等方式，在產業發展、城市建設、社會管理、市場監管、公共服務等方面，依法賦予容桂縣級管理權限，建立職能統分結合、責權清晰一致的層級管理體制。區主要負責重大規劃和政策的制定以及重大設施、項目和財政資金的安排，其他經濟和社會事務的管理和服務由容桂統籌安排，實現區域內通盤考慮和基本公共服務均等化。并按照“人隨事走，費隨事轉”的原則，區及區屬各部門在下放事權的同時配套相應的人員和經費。

在宣布改革方案不久，順德宣布把100多項的“縣級管理權限”下放給容桂，涵蓋了產業發展、城市建設、社會管理、市場監管、公共服務等方方面面。

“強鎮擴權”和“簡政強鎮”

廣東這次針對經濟強鎮的改革，原來叫“強鎮擴權”，后來汪洋把其改為“簡政強鎮”。江浙一帶的鎮域體制改革，都叫“擴權強鎮”，為什么廣東是“簡政強鎮”？據順德區委書記劉海透露，2009年10月，汪洋聽取容桂等鎮街的改革方案匯報后，親自把“強鎮擴權”敲定為“簡政強鎮”，并提出“要通過放權減少審批程序、行政干預、改進服務、完善體制”四點要求。

原佛山市委書記林元和曾親自帶隊去江浙考察鎮域體制改革，后來他在接受媒體采訪時說：“通過考察，結合佛山實際情況，我們發現與江浙一帶的區別，佛山不缺強鎮，容桂、獅山等在全國都是名鎮(街)，但科級建制阻礙了其發展，與解決龐大的經濟發展，社會管理、公共服務、基礎設施的建設等方面事務所需要機制體制不適應。”

一個“簡政”，可以看出汪洋的意圖，改革的目的其實不是擴權，而是放權。中國機構改革一直沒有走出精簡后反而膨脹的怪圈，就是因為改革沒有觸及到放權。如果沒有搞清楚哪些該干，哪些不該干，哪些還可以讓社會、市場、中介組織來干，再好的改革方案也難以實施。

從這次容桂的改革，很容易看出廣東鎮域體制改革是一個“放減并舉”的模式：一方面給鎮放權，一方面要求鎮向社會放權。

這種雙向放權，把體制改革的瓶頸一下子打通了。汪洋真是走出了體制改革的一步妙棋。

容桂的改革方案還提出了社會管理和公共服務體制改革的要求，在順德區下放管理權限的同時，推進行政審批制度改革，明確街道辦事處需轉移的職能和事項，通過授權、購買服務等多種方式交由市場中介和社會組織承擔。主要通過發展社區服務、培育社會組織、建立現代社工制度、發展義工隊伍、吸收優秀外工參與社會管理等手段，構建社團和社區相互支持，社工、義工和優秀外工相互補充的“兩社三工”社會工作格局。

在這方面，容桂準備從以前政府大包大攬的社會管理工作方面率先突破。順德區委常委、容桂街道黨工委書記列海堅說，這是從社工的制度得到的啟發。

在香港，做社工是一項非常崇高和體面的工作，收入穩定，接近當地公務員的收入水平。香港社工的學歷還很高，基本是本科以上。香港平均每1000人中就有1人是社工，而且社工隊伍又分為許多層次，一般初級社工月薪在1.2萬~1.8萬元港幣之間，高級社工年薪能達到40萬元港幣以上。香港眾多的社工組織是向社會提供有償服務的，相互之間也存在著競爭。

今年1月24日，容桂海尾小學禮堂內熱鬧非凡，這里正在舉行容桂“社工進社區”啟動儀式，首批6名社工走馬上任，開啟了容桂“簡政強鎮”事權改革提出的構建“兩社三工”的社會工作新格局。容桂黨工委委員、辦事處副主任、社工局局長唐天培說，首批6名社工全部是社會工作本科畢業或考取了助理社工師專業職稱的高素質人才，將首先安排到海尾、馬崗、華口3個試點村（居），負責對低保優撫、婦女兒童、青少年等提供專業服務。

容桂進行“簡政強鎮”事權改革，其中一項重點工作就是探索建立現代社工制度。唐天培說，“容桂社工”將以居村福利會和街道慈善會等民間組織為載體來推動，由專業的督導員跟蹤指導、政府負責監督。據悉，這種“政府主導，民間運作”的容桂模式在全國屬首創。

列海堅認為，香港的很多做法，值得容桂借鑒。在容桂這樣的地方，完全可以由慈善組織和政府來出錢，購買社工組織的服務。

“容桂經驗”的啟示

對于富縣強鎮事權改革的內涵，汪洋概括為兩句話：一是簡政擴權增財力，二是服務發展轉職能。汪洋說，要圍繞構建科學發展的體制機制，進一步加大重點領域關鍵環節的改革力度。扎實推進富縣強鎮事權改革，要大力簡政放權，深化省直管縣財政體制改革，切實轉變縣鎮政府職能，加強監督和約束。二是進一步深化大部門體制改革。全省各地要吸收借鑒深圳和順德的經驗，結合實際探索職能有機統一的大部門體制改革。要在大部門體制框架內，形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，實現真正意義的大部制。

從這個會議，很容易看到廣東推動體制改革的“順德經驗”和“容桂經驗”。據說，簡政強鎮事權改革將在2010年上半年開始，在珠江三角洲各地級以上市為主推廣，并逐步在全省鋪開。

廣東省委省政府對于體制改革的推動，讓人們對廣東的改革充滿想象空間。甚至有學者大膽建議，把珠三角的一些強區、強鎮升格為實體城市，在行政上隸屬于中心城市管理，但是有比較大的自主權,事權與財權相匹配，呈現行政城市與實體城市適度分治態勢。

廣東的這種改革，實際上為中國的城鎮化發展找到了一條路子。很顯然，汪洋是以體制改革為切入點，先解決不適應城鎮化發展的體制和機制障礙，用提高效率、轉換職能、釋放基層活力、激發社會活力的辦法，達到解放生產力，發展生產力，從而在珠三角打造一個世界級的城市群。