京津冀一體化進程中的地方政府競爭行為分析

□文/申現杰

京津冀地區指北京、天津和河北全省，面積218，336.5平方公里，占全國國土面積的2.27%。2007年京津冀區域生產總值為28，129億元，占全國生產總值的11.4%。其中，北京是全國的政治中心和北方的經濟中心，天津是我國重要的工業和商品生產基地和出海港口，河北是我國重要的工業和資源大省，是京津兩市重要的經濟腹地，京津冀地區是繼珠三角和長三角之后中國經濟增長的第三極。

一、京津冀之間的競爭現狀

長期以來，京津冀地區是一個聯系緊密、相互依托、不可分離的區域，已經成為我國未來最具發展潛力的地區之一。但是，在京津冀區域經濟發展的過程中，三地區存在著嚴重的產業同構現象。從北京、天津、河北制定的國民經濟和社會發展“十一五”規劃看，所確定的產業發展方向也基本相同。因此，京津冀之間展開了在資源、資本、政策、基礎設施建設和環境等領域的一輪又一輪的競爭，制約了京津冀經濟一體化發展進程。（表1）

（一）北京和天津之間的競爭。進入2000年以來，伴隨著天津經濟增長勢頭的重新恢復和天津優勢的顯現，北京也愈發的增加了對天津的顧忌，近年來北京舍近求遠投資河北建設京唐港和北京企業遷移至河北境內就可以看出來，北京并不想使天津在自己身旁坐大。在京冀合作備忘錄中，北京除了在電力、天然氣和新能源、可再生能源上優先與河北合作外，并優先鼓勵北京市企業向河北轉移。比如，北京和河北省政府目前主要打造唐山曹妃甸液化天然氣一期工程（600萬噸/年）建設，企業遷移方面比如首鋼遷移至唐山、北京市化學建材廠遷址保定高碑店等。

作為京津冀區域核心的天津，距離北京的城際列車通勤時間僅半個小時，天津無疑也將位于其東北部的北京當作自己需要小心提防的“敵人”和最大的競爭對手。為了防止北京把共同腹地的資源都吸收為己有，天津一直以來小心翼翼地保護著自己的行政主權和自然、地理、社會及經濟資源。因此，京津塘走廊上，天津更愿意撇開北京，向西聚焦于行政區內部以求內生發展。而國務院“建設天津濱海新區”的最新政策導向，使得天津這種內生發展動力變得更加強烈。比如，具有港口優勢的天津在貨運上也沒有多大熱情同對手北京分享自己的港口優勢，更不愿意由于資源共享而導致自己的有利要素流向北京。故而，對于北京共建新國際機場的提議，天津卻有自己的戰略選擇。在兩市直線距離不足百公里的形勢下，北京卻又擴建了3號航站樓，在天津的機場面臨吃不飽的情形下，天津濱海國際機場也在稍后進行了加速擴建，與北京展開了新一輪的航空爭奪戰。

表1 京津冀地區“十一五”期間產業發展重點

（二）天津和河北之間的競爭。河北由11個地級市組成，其中四個城市具有港口優勢，為爭奪貨物，河北的港口與天津港展開了激烈的競爭，比如天津市“十一五”規劃提出將天津港建設成為“北方國際航運中心”；河北省“十一五”規劃綱要指出：“統籌秦皇島港、唐山港和黃驊港的建設與發展，在確保煤炭運輸大通道暢通的同時，積極發展鐵礦石、雜貨、集裝箱、原油、天然氣等大型專業化運輸。……積極推進曹妃甸重化工業循環經濟示范區建設，建設現代化的重化產業基地和國際物流中心。加快黃驊港臨港工業區開發，建設以化工為主的綜合工業園區。”這種定位對天津臨海產業的發展和海洋產業的發展帶來非常嚴峻的挑戰。

從唐山市來看，其境內的曹妃甸港，具有無與倫比的深海港條件，是天津港的強勁競爭對手。同時，唐山擁有著工業和資源優勢，一直以來，都把自身定位為北方的重化工工業基地，而北京首都鋼鐵廠遷往曹妃甸無疑使這個目標大幅度向前推進。再有八十年代初實施的“引灤入津”工程，將唐山上游潘家口水庫的部分水資源分配給天津使用，在面臨新發展機遇、自身用水量不斷提升的唐山，在用水上也逐步地展開與天津的競爭，與此類似的還有河北的滄州市，也希望國家能減少對京津兩市的供水量，轉而補給自己的港口工業建設。（表2）

（三）北京和河北之間的競爭。位于京津以北生態敏感帶中的張家口和承德，由于歷史和先天稟賦的制約，既要作為北京的水源地，又要承擔維護整體生態環境的諸多責任，為此河北不得不投巨資改善生態環境，加大對這一地區資源開發和工農業生產的限制，因此相較失去了諸多平等的發展機會。張家口地處“環京津貧困帶”，其貧困縣數量達到了11個之多，涉及農業人口95.4萬，而北京根據協議規定而補償給張家口供水的金額遠不足以彌補河北治理環境和供水喪失發展一些工業的損失。廊坊和保定適于城市建設，又直接毗鄰京津兩市，較多地接受了來自京津地區的輻射，人口和經濟規模不斷提升。廊坊的主要發展被動地依附于北京和天津，時時都面臨著被吃掉合并的危險。

（四）京津冀三者之間的競爭。在京津冀地區開發區建設布局中，以發展工業為主的開發區更是遍地開花。以京津塘為例。京津塘地區共有44個市級以上各類開發區，其中北京有27個開發區，天津有13個開發區，廊坊有4個開發區。在繼天津濱海新區成為國家級開發區后，河北渤海唐山新區也開始計劃申報成為國家級開發區，為了爭奪客戶，這些相鄰的開發區競相在土地使用、稅費、市場準入和環境保護等方面降低門檻，在競爭中造成資源的流失和優勢的相互抵消，這種低水平無序競爭使得各類開發區整體規模都不大，開發區中產業分布的指向性和集中性不明顯，各類企業分布在眾多的開發區中，而沒有形成相關產業集群。

此外，在京津冀地區金融方面，根據有關報道，北京要建“具有國際影響力的金融中心”；天津要建設區域金融中心、離岸金融中心；石家莊也要力爭建成區域性金融中心。可以看出，未來圍繞金融中心的爭奪戰也會在京津冀地區蓬勃地展開。

二、京津冀之間政府競爭原因分析

在非規范市場體制下，京津冀區域內地方政府既是地區政治功能的責任主體、又是區域經濟功能的責任主體，每個城市政府始終存在依據行政區劃和各種行政手段追求自身利益最大化的可能性，利益的需求使得地方政府為了保護本地利益，防止稅源外流，就經常采用行政手段干預生產要素的流動，人為制造區域壁壘。這就使京津冀政府間形成了一種非市場化、非規范化且彼此鼓勵的惡性競爭，增加了互無隸屬關系的中心城市之間的矛盾、沖突和摩擦，并在非合作博弈格局下，勢必在信息、制度、產業等方面增加相互封鎖和各自為政的趨勢，進一步強化政府間競爭的態勢。

在跨省的京津冀都市圈內部，缺乏有效的權力監督和制衡機制而導致的城市政府行政權力異化（權力濫用與商品化），為跨省都市圈內部各自為政、惡性競爭提供了有力的運行保障。在政府間橫向關系方面地方政府間不存在上下級關系，因而不存在行政上的直接監督和制約。我國現行《行政訴訟法》雖未明確規定府際爭議可通過行政訴訟解決，因此一旦縱向的或橫向的政府競爭發生矛盾時，由于目前行政法府際爭議調節的缺失，尚處于無法調節的局面。

增加政府財稅收入既是京津冀地區地方政府追求自身利益最大化的主要因素，它同時也反映經濟增長水平，是上級政府政績考核指標中的重要組成部分。京津冀區內的地方政府越努力，比如：加快制度創新、擴大招商引資和基礎設施建設等，地方經濟的產出就越大，這樣財政收入就會增長，使自己在晉升中取得有利地位，因為在以經濟業績為主的評價體系中，工資、地位、成就感及其他待遇都與一個人的職位有關，政府官員關心的主要是他們在職業生涯中進一步晉升或者避免被淘汰出局的問題，城市政府官員也就沒有進行跨省都市圈合作的激勵。而目前都市圈內各自為政的城市規劃，不僅限制了區域層面規劃機制的形成和進展，而且為政府間競爭提供了強有力的外在能力。

表2 京津冀地區沿海港口直接經濟腹地一覽表

總的來看，在以上諸原因的驅使下，每個省、市、縣都力圖建立大而全、小而全的經濟體系，把產業鏈的全部鏈條都囊括到本地區來，從而客觀上形成了政府間消極競爭的局面，使得京津冀地區本該按照城市功能定位不同構建的實現梯次轉移的經濟布局走向破產，導致京津冀區域經濟競爭有力而合作不足的現狀。

三、關于加快京津冀經濟一體化進程的政策建議

要改善現狀，就要打破原有的博弈均衡，從制度根源上消除影響京津冀一體化的障礙和不良因素。

（一）改進政府績效考核機制。在京津冀區域發展中，要堅持五個統籌要求，貫徹落實科學發展觀；確立對政府官員的科學評價體系，在任期考核指標中除了經濟GDP要求之外，還應引入綠色GDP、人文GDP及合作效果等綜合指標；同時，加快干部制度改革，使綜合考核的結果得以實現，以此來加強京津冀地區間協作體系，減少地方政府間招、投資惡性競爭行為，對政府官員胡亂招、投資行為和作秀工程實施問責。

（二）完善區域協調和管理機構。協調機制可以最大限度地發揮京津冀經濟一體化的正外部性，并能盡量減少負外部性和摩擦，可以使競爭方從低收益的均衡共同邁向高收益的均衡，設立由中央和京津冀區域內地方政府共同參與的具有權威性和實質性的區域協調機構。中央政府可把過去直接負責的區域治理職能委托給區域協調機構，比如一些區域宏觀調控權、區域內重大項目的審批權和區域內財政的部分轉移支付權力，以及外貿配額權力等，地方政府也將自己的一些涉及外部性的職能轉移給區域協調機構。此外，也可由地方和中央共同設立由區域協調機構支配的區域發展基金，以激勵哪些合作的城市政府，使得區域協調機構能夠對涉及區域一體化發展進程中出現的惡性的政府競爭進行有權威的調解。

（三）轉變政府職能。隨著京津冀區域一體化的發展，過度的政府參與，只能阻礙京津冀一體化客觀動力機制作用的發揮，因此要按照政府與市場分工的原則，政府逐步退出競爭性的生產領域，從直接干預市場轉變為建立和維護有效的市場體系，讓市場機制在微觀層面上能夠充分地發揮作用。

（四）促進區域性的法律法規建立。解決京津冀區域經濟增長過程中的地區利益沖突和無序競爭，必須通過立法來規范政府間的橫向關系，為區域政府間合作和競爭構建必要的法律依據，通過構建區域規劃、發展和管理方面的法律，明確各級管理機構與組織的權限，調節區域之間利益的沖突和競爭，保障中央和地方以及地方與地方之間能夠按照法律的規定來處理相互之間的利益關系，將區域間政府的競爭納入到一個正常的軌道上來。

[1]陳宣慶，張可云.統籌區域發展的戰略問題與政策研究 [M].中國市場出版社，2007.1.1.

[2]陶希東.轉型期中國跨省市都市圈區域治理——以行政區經濟為視角[M].上海社會科學出版社，2007.9.1.

[3]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作[J].經濟研究，2004.6.