公民網絡政治參與及其有序治理

瞿 萍

公民網絡政治參與及其有序治理

瞿 萍

迅速發展的互聯網對網絡政治參與產生了巨大的影響。網絡政治參與是執政黨展示政黨形象的新舞臺，是現代政治文明的新特征，同時也給政府執政模式帶來了新的挑戰。政府需要加強相關法制建設，加快政府職能轉變，把握網絡政治參與提供的契機，推動網絡政治參與的健康有序發展。

網絡政治參與;公民意識;政府治理

信息時代的到來和互聯網的迅速發展，對人們的生活方式、勞動方式、思維方式、交方式以及對社會的經濟發展、政治發展、文化發展產生了深刻影響。網絡改變了人們的政治觀、民主觀，改變著政治參與模式、參與方法，改變著政府決策的行為。網絡信息技術的迅猛發展對現代民主體制最大的影響和沖擊就是網絡政治參與的發展。在網絡政治參中，公民個人只要通過電腦就能直接與政府官員對話，向政府提出某項要求和建議，或參與政府的某項選舉或決策。當網絡應用政治后，它必然有力推動公民參與政治過程和政治生活，提高民意在政府運作中的分量。托馬斯在《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》中主要論述了以下觀點:“公民參與是信息時代政治社會生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環境和情形，公共管理者對公民參與行動的任何回避和無視態度都是不現實的。因此，政府應該把握網絡平臺對現代政治所帶來的機遇與挑戰，制定相應的治理對策，趨利避害，推動網絡政治參與健康有序發展。

一、網絡的發展與公民政治參與意識的覺醒

從政治理論的發展來看，二戰以后政治學的研究從以國家政治制度為重點轉向了以政治參與行為為重點，政治參與理論為網絡政治參與提供了理論依據。由于政治參與是一種重要的政治行為，因而伴隨參與民主理論的興起，代議制民主理論自然就成為被批判和修正的對象。參與民主理論的核心就是，“凡生活受到某項決策影響的人，都應該參與那些決策的制定過程”。

從我國經濟社會轉型的現實背景來看，中國傳統政治體制在現階段也受到了前所未有的挑戰。伴隨我國經濟體制和社會轉型，經濟和社會多樣化日趨凸顯。正如王滬寧先生所說的，“經濟發展使社會上的每一個人，每一個集團，每一個階層都有了自己的經濟利益，由于有了自己的經濟利益，他們就會要求參與政治生活，要求了解政治體系的活動過程，尤其關心政治體系的決策，關心政治體系將會給他們帶來怎樣的后果”。不可否認，經濟和社會多樣化促進了利益主體多元化，加速了社會成員的利益分化，形成了不同的利益群體，出現了強勢群體和弱勢群體之分。強勢群體通過各種形式的政治參與影響國家(政府)的政策制定。在公共輿論方面，強勢群體利用其經濟實力，通過支持和贊助媒體和學術活動等方式，也影響著媒介和學者的公正立場，造成有利于其利益格局的局面，確保其維護和追求更大的經濟利益。而其他社會群體利用體制內渠道卻難以對政策施加有效的影響，他們的經濟利益不斷受到損害，迫切尋求通過政治參與改變自己的經濟地位和狀況，訴求政治上的利益表達。在這種情況下，國家必須完善政治表達機制，激發公民政治參與意識，提升公民政治參與水平。網絡的迅速發展恰恰為公民政治參與意識的覺醒和表達提供了一個有效的平臺。

政治參與的擴大需要政治參與主體有參與政治生活的自覺意識。現代民主制度之下，政治參與擴大的主觀條件就是政治參與主體參與政治生活的主觀愿望逐步增強，從消極參與、動員參與向自動參與轉變。

美國政治學家阿爾蒙德把政治文化分為三個類型:村民型政治文化，臣民型政治文化和公民型政治文化。其中公民型政治文化是現代民主制度比較發達國家的政治文化類型，其主要特征就是公民對于自身所處的政治體系有著比較全面的認知，并且對自己在政治體系中的主觀能效基本感到滿意，易于參與政治活動。從阿爾蒙德的政治文化分析模式來看，我國政治文化正處于公民型政治文化構建的過程中。處于轉變過程中的公民政治文化，必然向往著積極的政治參與同時又時刻被傳統政治文化保守因素約束著。中國傳統政治文化是與個人崇拜、權威崇拜、高度集權、專制作風、輕視民主法制和官僚主義作風相聯系的。在這種思想驅使下，部分官員不尊重公民應有的政治權力，僅把公民當作政策被動的接受者，認為公民理應絕對地接受和服從;或者害怕公民參與過多會影響社會的穩定，不敢積極廣泛地推動公民參與的進一步開展，而網絡時代的到來為公民主動參與政治生活創造了技術條件。

西方學者尼葛洛龐蒂把權力的分散視為數字化生存的四大特質之首，認為傳統的中央集權的觀念將隨著網絡的發展而成為過去。在互聯網出現以前，對信息的壟斷處理方式，是權威組織乃至技術精英統治的有力象征。隨著人類社會進入信息時代，各種形式的權力包括公民的生計都更依賴于信息。因此，對信息的了解與掌握就成了民主政治的基本物質條件。互聯網所具有的對信息的搜集、存儲、傳遞和處理能力，對打破政治生活領域內的信息壟斷和由此衍生的集權控制，潛在地具有顛覆作用。它擴大了公眾的知情權和選擇權，天然地符合民主精神，具有其他任何媒體都不具備的透明、開放、平等、互動、便捷等特點和優勢。網絡這個虛擬的空間，可以把不同地域、不同行業、不同層面的人們無障礙地聯系在一起，讓持不同意見的人們暢所欲言，是一個收集民情、反映民意的好渠道。通過這個渠道，通過互動的方式，把網絡的無限信息資源和大家的智慧集提煉出來，融匯到一個個建議、議案和提案中去。從這種意義上來說，可以認為是技術革命的成果從某種程度上制約或消解了傳統政治文化的消極因素，促進了公民自主政治參與意識的覺醒。

二、公民網絡政治參與給政府治理帶來的機遇和挑戰

對于黨和政府而言，網絡政治參與帶來的機遇和挑戰并存。能否有效引導和正確應對，興利除弊，是關系到黨和政府的執政能力建設、關系到社會穩定與和諧發展的重大現實課題。

(一)網絡政治參與的擴大使虛擬公共領域逐漸形成

網絡的發展不但促進了中國公民政治參與意識的覺醒，激發了公民政治參與的熱情，也使一個虛擬的公共領域逐步形成。公域與私域的劃分是研究公民意識的基點，公民意識是屬于公共領域的概念。哈貝馬斯認為，所謂公共領域就是介于私人領域和公共權力領域之間的一個中間地帶，它能夠保證人們自由的集會和聚會，能夠自由的表述和發表其觀點，從而形成公眾輿論一類的事物，依靠公共輿論的力量形成對國家公權力的監督和制約。應該指出的是，西方的市民社會和公共領域的出現具有自生性，它是在已經培育出公民意識的公民主體基礎上自發生成的。中國屬于后發型國家，公眾的公民意識尚待培養，公共領域也有待形成，互聯網的迅猛發展，改變了人們的生活方式、思維方式，也重塑了個人與國家和社會之間的關系，在國家和社會之間造就了一個公共性的中間地帶，并逐漸發展成為一個虛擬的公共領域。網絡上人和人之間的非接觸性改變了傳統的人和人面對面的交往方式，人際關系變的更為松散，這在某種程度上削弱了中國傳統人情社會、專制社會帶給人們的壓力和束縛，通過網絡論壇、博客等形式個體可以自由、真實的表達自己的意見，針砭時弊、暢所欲言，同時有助于公民行使公共監督權。朱學勤在《書齋里的革命》指出:公民意識是近代憲政的產物。它有兩層含義，當民眾直接面對政府權力運作時，它是民眾對于這一權力公共性質的認可以及監督;當民眾直接面對公共領域時，它是對公共利益的自覺維護與積極參與。有人曾坦言，網絡時代，官員將接受最廣泛的監督。從抽“天價煙”的南京江寧區房管局長周久耕到猥褻女童的高官林嘉祥，從“一夫兩妻”的徐州區委書記董鋒到毆打志愿者的四川省衛生廳官員等等，這些高官最終都被法律所制裁，網絡輿論的力量可見一斑。虛擬的網絡公共空間為草民和高官的博弈搭建了一個平臺，公眾敢于直面國家的公權力并形成了有效地監督和制約。孫志剛事件、哈爾濱警察打人致死案、最牛釘子戶事件、四川看守所躲貓貓事件等等也都彰顯了網絡民意的力量，推動了中國的民主法制進程。

(二)公民網絡政治參與促進了政府治理的科學化和民主化

首先，網絡政治參與是執政黨展示政黨形象的新舞臺。“電子政府”和政府上網工程使政府工作的透明度大大提高，為公民了解政府的工作提供經濟而快捷的渠道，政策的制定、決策和執行過程不再是神秘的東西。網絡技術提供決策過程的透明度，有利于民眾的廣泛參與。民眾對決策的參與主要表現為集體決策取代個人決策，即決策過程廣泛的吸納了民眾意見。另一方面，政府上網使政府和公眾之間的溝通更直接、更便利。政府可以通過網絡這條便利的渠道在更廣泛的范圍內收集各種意見，獲得信息反饋。由于是以最直接的方式獲得信息，避免了因經過多層過濾而使信息失真的情況發生。網絡的快速信息傳遞同時也使公眾的信息反饋速度大大加快，并且與高層次政府官員的直接對話成為可能。

我國政府上網工程也是信息化戰略中的重中之重，據不完全統計我國政府的網站有2500多個，國家部委在全國建立的廣域網絡和信息系統有91個，其中省級政府絕大多數都建立了政府門戶網站(共33個)，縣級以上政府也普遍建立了自己的門戶網站。這為進一步實現政府內部網絡辦公和網上審批、登記、備案等的網絡交互辦公奠定了基礎。上海、深圳、廣州、天津等地方政府提出建設數字化城市或數碼港計劃，其中電子政務的建設是數字城市建設的核心內容之一。對于我們黨和國家來說，應充分利用網絡展示親民愛民的政治理念。尤其是2008年6月20日，胡錦濤總書記在人民網強國論壇與廣大網友進行了簡短的交流;今年2月28日國務院總理溫家寶通過中國政府網、新華網與全球網民進行了在線交流，傾聽民聲，解答群眾的關切問題，在國內外產生了很好的影響。反映了網絡于民情上達政府，和政府去聽取民意、搜集民意所產生的巨大影響和作用。

其次，網絡政治參與是反映民意，構建和諧社會的新平臺。

2003年3月新一屆政府開始推行“以人為本”的治理理念。這種理念將人民視為政府權力和權威的授予者、政府管理的參與者、政府績效的評估者，并認為政府的職責不在于控制和管制，而在于掌舵和服務。在治理實踐中，新政府也的確更加注重服務、公開信息，并以親民的姿態傾聽民聲。SARS期間有這樣一個鏡頭:，溫家寶總理在北京大學宿舍對幾位大學生說:“我在網上看到同學們在留言中表達了同全國人民一起抗擊非典的決心，令人感動。”國家領導人關注網民意見、進行良性回應的行為，鼓舞了廣大網民，并在很大程度上推動了網絡政治參與的蓬勃發展。2009年2月28日，總理通過中國政府網和新華網歷史上首次與全球網民進行在線的文字與視頻交流。十七大報告在論述發展社會主義民主政治時，明確提出要“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統”，增強決策透明度和公眾參與度。民眾通過互聯網表達對社會公共事務的意見，影響最終決策是決策科學化的一種有益探索。同時也正改變著中國政府的執政理念和治理模式。

(三)網絡政治參與的無序性

然而，未來學家尼葛羅龐帝忠告我們:“每一種技術或科學的饋贈都有其黑暗面。”網絡技術的發展也一樣，一方面推動了我國的政治文明進程，一方面也存在一些無序化現象，存在著一定的負面效應。

1.客觀性難以認定，存在情緒化表達現象

網絡的發展可能導致公民參與陷入無政府狀態。網絡是無中心、無界限的離散結構。在網絡中，任何終端都可能變為中心，任何人都是自主的信息源。因此，網絡是真正標榜極端個人主義的自由天堂。”近年來，極端民族主義、狹隘愛國主義傾向在部分網民中有所抬頭，給中國的國家形象以及“和平崛起”戰略帶來了不容忽視的消極因素;“網絡憤青”、“網絡暴民”現象此起彼伏，對偶爾犯錯的普通公民動輒動用“人肉搜索”，采取網絡圍攻戰術，影響其正常生活和社交，與和諧社會理念背道而馳;一些地方甚至出現了個別人或組織刻意操縱人手進行針對性發言和引導的現象。在此基礎上形成的民意，難有客觀公正，也不符合公共利益，政府就不應依此調整具體施政方略。

2.民主化參與的代表性不足

目前，真正有社會責任感的網民、尤其是習慣于關注國計民生、時事政治的網民，所占比例仍十分有限。調查顯示，我國現有1.23億網民，習慣參與到網絡民意表達中的公民數量不到全國人口的2%。絕大多數的平民百姓，尤其是弱勢群體，往往受到各種主客觀因素(經濟條件、文化程度、公民意識等)的限制，而無法通過網絡途徑表達自己的政治意愿。“大多數網民的要求”未必就是真正意義上的民意，“網絡民意”僅是“廣泛民意”或“綜合民意”的組成部分。所以，政府在傾聽網絡民意之時，一定要考慮到這種現實狀況，注重“沉默的大多數”的觀點。否則，就可能會犯濫用網絡民意的錯誤。

3.民意信息的篩選、吸納和整合存在困難

網絡表達的民意雖然可以直接通天，卻缺乏有序整合，帶有很大的隨意性和流動性。依據網絡民意來施政時，需要考慮依據哪方面的民意，如果是選擇性傾聽民意，就會出現依據喜好選擇性施政和執法的現象，這與民主理念相悖;如果不加選擇地全盤吸收網絡民意，又可能會使政府行政機關疲于奔命，最后走向讓政府為民意所“俘獲”的另一極端。可見，網絡民意信息需要被政府所篩選、吸納和整合。

三、提高網絡民意政治參與的有序性的幾點建議

為了提高公民網絡政治參與的有序性，政府需要在以下幾個方面采取有針對性的措施。

(一)要建立健全相關的各種法律、法規制度

自1996年以來，中共中央宣傳部、國務院新聞辦、公安部、文化部及新聞出版署等十四個部門參與了對網絡的管理，推出了五十多部相關的法律法規。人大常委于2000年頒布了《關于維護互聯網安全的決定》主要就通過網絡誹謗作出了刑事規定。國務院的《互聯網信息服務管理辦法》、《互聯網上網服務營業場所管理條例》等行政法規對互聯網信息服務及上網場所進行了相應的規范。信產部單獨或與相關主管部門共同頒布了大量有關互聯網言論的規章，如《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》，《互聯網電子公告服務管理規定》，《互聯網出版管理暫行規定》等等。但是，由于網絡空間的特殊性，這些舊有法律的約束力存在一定的局限，法律的滯后性明顯。因此一方面要對現有的法律進行修改、補充，完善與之相關的專利法、反不正當競爭法、知識產權法、未成年人保護法等法律。另一方面，要根據網絡的發展和出現的新問題抓緊制定新的法律政策。

(二)發揮政府的網絡把關人角色

政府應成立專門機構，招募政治立場正確、具有較高政策理論水平、能堅持社會主義核心價值觀的人員，充當好網絡民意把關人的角色，成為網絡信息的引路人和監督人。網絡把關人要設置好有關的話題或者議題，在交流中引導大眾輿論。吸引終端上的個人參與公共話語，通過自由熱烈的網絡交互，及時的新聞報道，再加上詳盡的事實背景材料，對不同空間的話語進行整合，形成正面的輿論導向。政府要出臺相關政策，強化網絡管理。為了抵制虛假有害信息及極端自由化言論，相關政策和規范性文件需要配套實施，而在涉及公民權益的重大決策和重要規范性文件的制定中，政府也可以網絡征集意見的形式征求網民的意見。

(三)發揮政治精英和傳統媒體的引領作用，引導和規范輿論意見領袖的言論

1.人大、政協代表作為政治精英，具有引領作用

他們可以通過個人博客或論壇參與等方式收集群眾意見，形成議案提交。這種貼近網絡的制度設計實現了民意表達的自由化，和民意征求、收集和采納的有序化。

2.傳統媒體與網絡媒體的連通，推動了社會輿論共識的形成

傳統媒體本身所具有的公信力和權威性，可對網絡輿論進行選擇、過濾、放大，調控網絡輿論的導向。

3.引導和規范輿論意見領袖的言論

網絡傳播內容魚龍混雜，但是傳播中有一種“權威法則”，即社會上許多意見的形成是通過媒體流向“意見領袖”，再由“意見領袖”通過二級傳播或多次傳播后再流向社會中那些不大活躍的部分。充當“意見領袖”的往往是一些“資深網友”，他們具有很強的草根性、流動性和號召力，面對互聯網上各種真假難辨的海量信息，“意見領袖”的言論更會受到青睞。政府可對這些“意見領袖”的言論進行引導和規范，并將其作為決策思想庫的備用資源。

(四)建立收集、整理和整合民意的制度化渠道

1.建立整合民意的制度渠道，健全網絡輿情回復制度

政府應細化網絡民意的收集、轉辦、答復、審核和監督程序，聽取網絡民意，并積極回應網民的問題，借助民眾的力量，完善干部管理機制、紀律約束機制和司法懲戒機制，構建和諧的干群關系，從根本上保證社會穩定。

2.暢通網絡信息披露機制，建立完善網上新聞發言人制度

通過正式渠道的權威信息發布，平息網絡民意中的負面因素，特別是當一個網絡熱點事件發生后，針對政府工作中存在的漏洞，及時發布政府應對的信息，體現政府糾偏態度和效率。

3.建立網絡民意的預警應對機制

近來頻繁發生的一些惡性公共事件，如成都拆遷戶自焚事件等等，往往牽涉到對政府公信力的質疑。政府在危機公關方面可借鑒突發事件應急處置的經驗按照網民參與的廣泛性、事件影響的惡劣性、事件本身的復雜性等變量進行預警分析，可將網絡熱點事件分為特別重大、重大、一般三類，再按照其程度建立相對應的反應機制。

總之，我們必須看到，隨著信息技術的快速發展和普及，網絡成了公民政治參與的重要渠道，網絡政治已成為民主發展的一種不可扭轉的必然趨勢。但是同歷史上任何一種參與形式一樣，網絡政治參與也必然帶有不可克服的缺陷，因此，他并不能完全改變現有的政治參與機制，而只是對現有機制提出更高和更直接的要求，在積極運用現代技術帶來的益處時，應防備可能會出現的不利因素，推動網絡政治參與的有效健康發展。

［1］約翰·克萊頓·托馬斯，公共決策中的公民參與，公共管理者的新技能與新策略［M］，中國人民大學出版社，2005年3月，P36.

［2］［美］約翰·奈比斯特，大趨勢——改變我們生活的十個新方向［M］，中國社會科學出版社，1994年12月，P161.

［3］王滬寧，比較政治分析［M］，上海人民出版社，1987年，P237.

［4］［美］尼葛羅·龐帝，數字化生存［M］，海南出版社，1996年.

［5］鄒東升，車邱彥，網絡管制政策與網絡治理［J］，求索，2007年7月.

瞿萍，河南省新縣縣委黨校講師。主要研究方向:公共行政。