溫州試水“鎮級市”

金勇興

在中國城市化進程中,從建制鎮走向建制市,在實踐上僅處于初始階段,在理論上尚處于初探階段,因而迫切需要理論指導和理性推進。

2010年2月,溫州市委書記邵占維在溫州市強鎮黨委書記座談會上提出,要“著力解決強鎮責大權小功能弱的突出問題,努力把5個試點強鎮建設成為鎮級市”。此舉作為強鎮擴權中首次出現的新提法,引起廣泛關注。

“鎮級市”如何界定

有人認為所謂“鎮級市”,也就是縣轄市。這只是從行政級別的現狀角度來看溫州“鎮級市”,那么,從這個角度來看溫州“鎮級市”能否從建制鎮走向建制市,的確需要滿足一定條件,客觀上需要具有“鎮級市”的基本內涵。

首先,“鎮級市”應具有城市功能,而不局限于鄉鎮功能。在“鎮級市”中,“鎮級”屬于行政級別范疇,而“市”屬于城市范疇。目前5大強鎮只有鄉鎮功能,雖然在保持穩定、發展經濟、計劃生育、公益事業等方面有所見效,但是,缺少城市規劃、建設、管理等方面的聚集和滲透功能。因此,從功能來看,溫州“鎮級市”應具有城市功能,而不能局限于鄉鎮功能。

其次,“鎮級市”應成為建制市,而不只是建制鎮。改革開放以后,民政部先后于1984年和1986年分別調整了建制鎮和建制市的設置標準。設鎮只有非農業人口數量標準,設市不僅有非農業人口數量標準,而且還有國民生產總值數量標準。根據溫州五大強鎮非農業人口和國民生產總值來看,在經濟方面,都已達到設市標準;在人口方面,有的已經達到,有的接近達到,有的尚未達到,如果將外來務工人員中非農業人口統計加入,也都已達到設市標準。因此,從設鎮和設市標準來看,溫州“鎮級市”應成為建制市,而不只是建制鎮。

再次,從城市現代化結構來看,溫州“鎮級市”應走向現代化小城市,在產業結構、人口結構、社會結構上都要發生根本性變化,而不只是“鎮”改為“市”名稱更換。

最后,“鎮級市”應是相對獨立的一級城市財政,是實現城市政府職能的經濟基礎和財力保證,能夠承擔起城市規劃、建設、管理等公共財政投入經費支出,而不僅是“吃飯”鄉鎮財政。

“鎮級市”不會一蹴而就

“鎮級市”尚未經過論證,只作為一種新的設想而提出,引來了許多不同看法。有人甚至認為,在不輔之以大變革的前提下,鎮改市無異于嘩眾取寵的作秀之舉,除了平添幾個“市長”之外,沒有別的價值和意義。

當然,在沒有成熟先例可以遵行的前提下,任何改革都比較艱難,“鎮級市”作為一個新的設想,人們對它的認識和理解也有一個過程。“鎮級市”和“縣級市”一樣,不能僅僅寄托于“市”的名稱變化,而必須涵蓋城市規劃、建設、管理的職能和方式等諸多方面的改革和調整。在城市化進程中,具備一定條件后,改“鎮”為“市”和改“縣”為“市”而成為名符其實的城市,的確能夠減小成本,提高效率,促進發展。所以,在什么條件下“鎮”改“市”,是城市化進程中經濟、人口、空間綜合要素決定的,而不是某種看法決定的。

從城市化中經濟、人口、空間綜合要素來看,溫州五大強鎮與其縣(市)駐地的鎮(街道)比較也有所差異。在經濟要素方面,溫州五大強鎮工業總產值、財政收入都超過其縣(市)駐地的鎮(街道)。在人口要素方面,溫州五大強鎮城市化率都不及其縣(市)駐地的鎮(街道),但是,如果將外來務工人員中非農業人口統計加入,溫州五大強鎮城市化率也都超過其縣(市)駐地的鎮(街道)。在空間要素方面,溫州五大強鎮人口密度也只有3個超過其縣(市)駐地的鎮(街道)。因此,溫州五大強鎮走向“鎮級市”雖然已經具備一定條件,但是有些條件尚未完全成熟。

在溫州五大強鎮擴權改革實施方案出臺過程中,許多強鎮擴權改革也有初步實施,取得了初步效果。目前,在溫州五大強鎮中已有龍港鎮、柳市鎮、甌北鎮和鰲江鎮所屬縣(市)先后出臺強鎮擴權實施方案。4月28日,浙江省發改委副主任、浙江省中心鎮改革發展領導小組主任姚作汀一行在溫州市政府召開加快發展浙江省中心鎮培育小城市專題調研座談會,姚作汀詳細聽取了溫州市關于推進五大強鎮擴權改革的情況匯報。可見,溫州強鎮擴權與體制創新仍處于政策啟動階段,預計2010年下半年溫州五大強鎮先后實施強鎮擴權與創制創新試點工作可能在五大強鎮中會有進一步落實。因此,溫州五大強鎮走向“鎮級市”尚需時日。

如何理性推進

從城市化進程來看,溫州五大強鎮必然要走向城市。如果“鎮級市”成為建制市,具有城市功能,達到現代化城市發展水平,實行相對獨立的城市財政,“鎮級市”的屬性就是城市(建制市),而不是鄉鎮(建制鎮),那么“鎮級市”才能成為名副其實的現代化小城市。在城市化進程中,通過強鎮擴權改和體制創新,溫州五大強鎮走向“鎮級市”的主要路徑是實現體制、功能、結構、財政“四大轉變”。

從強鎮擴權和體制創新來看,走向“鎮級市”的體制轉變,就是在體制上從鄉鎮體制轉變為城市體制。盡管溫州五大強鎮的經濟實力等方面已經達到甚至遠遠超過國家“鎮”升“市”的標準,但它們目前還是建制鎮。這種“鎮不像鎮”、“市不像市”的現象,既不利于溫州五大強鎮城市化的進一步發展,又不利于實行高效的行政管理,也不利于經濟轉型升級,從而嚴重影響了其綜合競爭力的提升,也會影響整個縣(市)社會經濟發展。因而,迫切需要新的體制來滿足其不斷發展的要求,實現向城市體制轉變。根據目前溫州五大強鎮所屬縣(市)區域發展不平衡實際情況,可以實行“縣轄市”體制。“縣轄市”體制集中了切塊設市和整縣設市兩種模式的優點,擯棄了二者的缺點。而且“鎮級市”實行“縣轄市”體制后,就具備一定體制條件從行政管理為主轉向社會管理為主,進而從社會管理為主轉向公共服務為主。

從城市功能來看,走向“鎮級市”的功能轉變,就是在功能上從鄉鎮功能轉變為城市功能。目前溫州五大強鎮不僅缺少城市規劃、建設、管理的聚集和滲透功能,而且城鎮規劃、建設、管理的水平都比較低,公共服務和社會管理的能力也都比較弱,呈現權責不對等,權力小,責任大、能力弱等現象。溫州五大強鎮還沒有自己獨立的鎮區的城市規劃權和房產等事務的管理權,從而使得鎮區規劃缺乏強有力的規劃保證,導致鎮區建設景觀有些混亂,對于日益龐雜的城市型社會管理事務力不從心。伴隨溫州五大強鎮非農產業和事業的高速發展,必然導致社會管理事務的非農化,勢必要賦予溫州五大強鎮城市規劃、建設、管理的聚集和滲透功能,著力解決強鎮責大、權小、功能弱等突出問題五大強鎮走向“鎮級市”,關鍵不在于其名稱叫什么,而應看其功能是否適應城市發展需要。

從城市現代化結構來看,走向“鎮級市”的結構轉變,就是在結構上轉變為現代化小城市結構。關于建設現代化小城市,不僅是溫州提出,而且江蘇省、山東省和浙江省等地也都有提出。例如,溫州提出通過強鎮擴權和體制創新,使溫州強鎮成為發展領先、功能齊全、環境優美、特色鮮明的現代化小城市。可見,這些關于建設現代化小城市的表述,僅僅是一些現代化小城市的特征性表述。從城市現代化結構來看,溫州五大強鎮走向“鎮級市”的結構轉變,不僅要在產業結構上轉向第二、三產業,在人口結構上轉向非農業人口,而且要在社會結構上轉向工業社會或后工業社會。

從城市公共財政投入來看,走向“鎮級市”的財政轉變,就是在財政上轉變為城市財政。溫州五大強鎮缺乏獨立財政權,直接導致公共基礎設施及其他社會保障建設嚴重滯后。2007年柳市鎮財政總收入達到10.87億元,但留給鎮里的卻只有9500萬元,還不夠人員工資(包括教師)和辦公經費開支。客觀上要求溫州五大強鎮按照一級財政、一級預算的要求,統籌政府財力,建立獨立完整的財政預算體系,把土地、城建、治安、計劃生育等各個部門取得的罰沒收入和行政性收費全額納入財政管理。一級財政,一級國庫,不僅是溫州五大強鎮財政獨立運行和行使財權的必要條件,也是承擔“鎮級市”城市規劃、建設、管理等公共財政投入經費支出的必要條件。因此,要建立溫州五大強鎮一級國庫,推行國庫集中收付制度,從而使溫州五大強鎮走向“鎮級市”而成為相對獨立的一級城市財政。

總之,從溫州五大強鎮發展角度來看,強鎮擴權與體制創新有利于溫州五大強鎮發展成為現代化小城市。把握溫州“鎮級市”的基本內涵,不能停留在概念認識上,而是為了通過對溫州五大強鎮走向“鎮級市”進行基本評估,明確溫州五大強鎮走向“鎮級市”是有一定條件的,進而在強鎮擴權與體制創新中實現體制、功能、結構、財政“四大轉變”。只有緊密結合溫州五大強鎮實際實施相應對策,才能使溫州五大強鎮發展成為現代化小城市。

(作者為溫州市委黨校教授)