農村基層黨風廉政建設四問

肖劍忠

(杭州市社會科學院 文史所,浙江 杭州 310006)

農村基層黨風廉政建設四問

肖劍忠

(杭州市社會科學院 文史所,浙江 杭州 310006)

在農村基層黨風廉政建設中,農村基層紀檢機構隊伍建設應選擇以縣級紀檢機構隊伍建設為重點、以各類群眾舉報為輔助的應對策略,而非選擇縣、鄉、村三級層層增編擴員的應對策略。當前,農村黨風廉政建設雖有長足進步,但也存在部分無職黨員的學習風氣不濃、少數黨員以權利換利益、少數村干部的非法間接獲利等新盲點。為此,需要進一步深化和推進農村黨風廉政建設。

農村;黨風廉政建設;對策

農村基層黨風廉政建設是中國共產黨黨風廉政建設的重要組成部分。但是,不少人對農村基層黨風廉政建設的若干理論和實踐問題缺乏深刻的認識和準確的把握,從而制約著農村基層黨風廉政建設的深入開展,影響了農村基層黨風廉政建設的成效。有鑒于此,筆者擬對農村基層黨風廉政建設的重要意義、機構建設、現有盲點和深化舉措等基本問題作一探討,以期對持續有效地推進農村黨風廉政建設有所裨益。

一、農村基層黨風廉政建設何以重要

在相當一部分黨員、干部和民眾看來,當前黨風廉政建設主攻方向在于從地方到中央的各級黨委政府,主要對象應是全國數以百萬計的縣處級以上領導干部尤其是高級領導干部,農村基層黨風廉政建設的重要性遠不能與之相提并論,甚至是搞錯了方向和對象。然而,當我們把目光聚焦于農村基層黨風廉政建設,則不能不注意到其所具有的一些特殊性,正是基于這些特殊性,農村基層黨風廉政建設也就成為事關全黨黨風廉政建設全局的重要任務,不能不予以高度重視。具體言之,農村基層黨風廉政建設的特殊性主要體現在以下方面:

第一,農村集體資產、資金和資源日趨增多,農村基層黨員干部以權謀私的腐敗風險不斷增大。遏制腐敗乃黨風廉政建設的主要目標追求之一。腐敗風險越大,意味著黨風廉政建設的必要性和緊迫性越突出。具體到農村基層,呈現在我們面前的正是腐敗風險不斷增大、黨風廉政建設日益緊迫這樣一種狀況。近年來,隨著中央以城帶鄉、以工哺農方針的確立,以及社會主義新農村建設戰略的實施,全國各地農村通過轉移支付、直補等各種途徑渠道,積聚掌握的集體資產、資金和資源大量增加。村集體資產、資金和資源的增多,既有效地提高村級組織和村干部為農民群眾提供公共服務的能力,進而促進了農村生產的發展、基礎設施建設的改善和農民福利的增加;另一方面,也給許多農村基層干部帶來了更大的腐敗風險。畢竟,無論這些資產、資金、資源是由村集體全部擁有、自主分配,還是由村集體參與分配,客觀上都給村干部帶來了一定的誘惑,假若缺乏有效的管理制度作保障且存在干部行使權力的監督漏洞,則必然為村干部以權謀私帶來可乘之機。特別是那些經濟發達地區的城郊村、城中村,以及其他礦產資源豐富和開發機會降臨的村,由于集體資產多年的積累以及巨額土地征用補償款和房屋拆遷補償款的涌入,其集體資產規模普遍龐大。在相當程度上,這些同時擁有集體經濟合作社這一外在形式、資產規模遠超許多規模以上企業的集體經濟強村,實質上是一個巨型經濟實體。總之,基于農村集體資產、資金和資源不斷增多的當今現實和未來發展趨勢,基于利益財富對人的天然誘惑,各級黨委政府不能不直面現實并未雨綢繆,加強農村黨風廉政建設,以最大限度地遏制農村基層黨員干部謀集體之財、增個人之利的腐敗發生。

第二,農村基層黨員干部的腐敗對農民群眾利益的損害具有直接性,容易引發群體性事件。農村基層黨員干部的腐敗的特殊性在于,這種腐敗往往是對農民群眾的直接利益損害,屬于干部利益增——群眾利益損的短程循環。這主要是由于實施腐敗行為的村干部的所得之利,大多直接來源于村里的集體資產、資金和資源,而這些資產、資金和資源屬于全體村民所共有,廣大村民和村干部一樣,都是村集體資財的所有人、村集體經濟合作社的股東。在這樣一種利益格局下,村干部通過非法手段從村集體財庫中所獲取的任何不當得利,也就造成對其他村民的直接利益損害,而也正是由于村干部腐敗具有得失雙方的關系直接性和對象確定性,也就容易使得腐敗村干部成為利益受損、激憤難抑的村民的控訴對象和攻擊目標,進而容易引發村民對于腐敗村干部的越級上訪,甚至引發村民與村干部乃至鄉鎮政府(如果鄉鎮政府有包庇腐敗村干部的嫌疑)的對立對抗。在當下中國,為什么貪污數額巨大、性質更惡劣的高級官員幾乎從未直接引發群體性事件,倒是貪污數額較小的普通村官直接引發的群體性事件并不鮮見?可見,農村基層黨風廉政建設關系到基層社會的穩定與和諧,是構建農村和諧社會的基礎工程,不可等閑視之。

第三,農村基層黨員干部與農民群眾距離最近、接觸最多,黨群關系、干群關系狀況極大地影響黨的執政基礎。由于農村基層黨員干部與農民群眾之間關系天然密切,農村黨群關系和干群關系狀況也就直接關系到黨的執政基礎和執政安全。從心理學角度來說,人對其他事物的印象和判斷往往受到“暈輪效應”的影響,不僅最初的印象影響到以后的判斷,而且局部的印象影響到整體的判斷。許多農民群眾往往正是依據他們最初認識的黨員干部的印象來對其他未曾接觸過的黨員干部作出整體的形象判斷。這就意味著,一旦許多農民群眾生活在黨風不正、干部不廉的環境中,那么,他們必然據此類推其他地方的黨員干部“一樣黑”。大多數農民群眾自身經歷有限、信息獲取渠道相對較少,他們對其他地方未曾接觸的黨員干部的認識更容易受到“暈輪效應”的影響,產生以偏概全的錯誤判斷。“暈輪效應”的產生是客觀的、必然的,黨風不正、干部不廉則是可以努力改變的,這也就理所當然地要求各級黨委政府將農村黨風廉政建設擺在更加突出的位置,扎實有效地做好農村黨風廉政建設各項工作,最終營造農村基層社會黨風正、干部廉的良好局面,否則,“阜陽沒有共產黨”之類的民間調侃必將在更大范圍出現,黨的執政基礎將受到嚴重威脅。

二、如何有效加強農村基層黨風廉政機構建設

農村黨風廉政建設既極為重要,則不能不考慮相關的農村基層黨風廉政機構及其隊伍建設問題,亦即解決所謂的“有人辦事”問題。2009年4月,中央紀委、中央組織部、中央編辦、監察部、財政部聯合下發了《關于加強地方縣級紀檢監察機關建設的若干意見》(以下簡稱《意見》),從而為各地縣級紀檢監察機關的自身建設提供了有力的制度保障。但是,個別地區似乎走過了頭,或是成立村級紀檢小組,或鄉鎮紀委增加若干名紀檢干部,或村委增設專職紀檢委員,等等。盡管其中有些小組成員是由其他黨員干部兼任,但為加強農村基層黨風廉政建設,普遍增加鄉鎮紀檢部門的編制和村級脫產干部數量則是不爭的事實。那么,這種不顧基層實際、盲目照搬移植上級黨委政府的做法,對于農村基層黨風廉政建設又有多少實際效果呢?實踐已經表明,以擴編增員為核心的鄉鎮和村級紀檢機構建設,對于加強農村基層黨風廉政建設的效果是有限的,并非農村基層黨風廉政機構建設的最佳選擇。這首先是因為,以擴編增員為核心的農村基層紀檢機構建設,同樣沒有擺脫監督者與被監督者利益一體化的困境,進而也就難以有效地破解鄉鎮和村級紀檢機構不敢監督的難題。畢竟,工作崗位第一、作用發揮第二,自己生存優先,監督別人其次,乃包括紀檢干部在內的絕大多數人不得不適應的事實和不得不選擇的策略。環顧世界,各國之所以普遍地賦予監督機構相對獨立的地位和穩定的利益保障,正是基于對自身生存優于監督別人這一普遍人性的認可。

農村基層社會尤其是村域社會,屬于典型的熟人社會,這就使得農村基層紀檢機構建設即便如何擴編增員,也始終難以擺脫密布于鄉村熟人社會各種人情網的牽絆。熟人社會也就是人情社會,丟掉村里的人情實際上也就被村民認為丟掉了在村里居住生活的資格,置人情于不顧的人往往被本地村民視為陌路人,給予各種有形和無形的排斥和制裁。面對如此之大的風險和成本,村級紀檢機構及其相關人員也就不能不在履行職能過程中有所顧忌和有所保留,其結果自然是此類監督成效有限。

與其他任何機關部門的增編擴員一樣,鄉鎮和村級紀檢機構的增編擴員,都必將帶來不同程度的行政成本增加的結果。在我國確立“多予、少取”的“三農”工作方針以及大力推進基層機構改革的背景下,鄉鎮和村級紀檢機構的增編擴員,多少有些逆大流而偏行之嫌。特別是許多地方的村級紀檢人員增設和擴充,更是直接地增加了村集體資金中的管理支出,減少了對村民的福利支出。

在反腐倡廉任務加重和行政成本不增的雙重約束的前提下,如何更加有效地加強農村基層紀檢機構和隊伍建設,進而推進農村基層的反腐倡廉建設?筆者以為,加強農村基層紀檢機構和隊伍建設,與其選擇縣、鄉、村三級層層增編擴員的應對策略,不如選擇以縣級紀檢機構隊伍建設為重點、以各類群眾舉報為輔助的應對策略,亦即:縣級紀檢機構適量增加專職工作人員與培養一定數量的非專職紀檢的群眾舉報隊伍的組合,優于縣級紀檢機構增員、鄉鎮級紀檢機構增員、村級增設紀檢人員三者的組合。如此一來,農村基層的黨風廉政建設既沒有顯著增加行政成本,又可使各地的紀檢機構有效擺脫人情的干擾和羈絆,加大對農村基層干部腐敗行為的查處懲治力度。特別是一旦群眾舉報網絡健全,各地專司農村黨風廉政建設工作的紀檢機構,便如增加了一支人數眾多、信息巨量的業余紀檢隊伍。實踐多次證明,只要擁有包括公開舉報電話和公開舉報網站在內的多樣化、低風險的舉報渠道,廣大農民群眾必將在維護正義和保護自身利益的強大動力激發下,在低成本、低風險舉報機制保障下,積極參與到農村基層黨風廉政建設中來,成為農村黨風廉政建設的主力軍,為有效推進農村黨風廉政建設作出重大的貢獻。

三、農村基層黨風廉政建設的現有盲點有哪些

當今,我國許多農村地區的基層黨風廉政建設仍然存在一些不容忽視的盲點,這些盲點有的是先前所固有、長期未解決的,有的是因為農村經濟社會環境和基層制度的變化而新出現的。以筆者所見,這些盲點主要有以下三種:部分無職黨員的學習風氣不濃,少數黨員以權利換利益,少數村干部的非法間接獲利。

農村基層黨風廉政建設自當以具有公務員身份或屬于村兩委成員的黨員干部為主要對象,以有效監督其權力行使、減少以權謀私的腐敗行為為主要內容,但也不可忽視農村無職黨員的作風建設。由于基層無職黨員數量眾多,無職黨員的作風建設更需引起重視。對于廣大農村無職黨員來說,由于不從事公共管理工作、行使公共權力,其作風建設的內容自然與具有公務員身份或屬于村兩委成員的黨員干部大有不同,具體言之,那就是應特別重視他們的良好學風和社會公德培養。農民群眾對黨員不學無知與群眾不學無知的態度是存在差異的,他們可以容忍群眾的不學無知,但難以容忍黨員的不學無知。在他們看來,農村黨員是村民中的先進分子,應該勤奮好學、多智多能,唯此才能引領號召廣大農民群眾。這也就提醒我們,農村基層黨風廉政建設中,應特別重視無職黨員的良好學風培養。然而,現實中,由于農村黨員隊伍結構老化、有文化的年輕黨員缺乏以及農村基層黨員受教育渠道匱乏、農村公共文化建設滯后等諸多因素的影響和制約,不少農村無職黨員漠視學習,沒有養成良好的學風,成了事實上的無知黨員。很顯然,這些嚴峻事實,必然制約著農村黨員先進性的體現,影響著廣大村民對黨員知識多、能力強的印象評判,進而影響到黨在農村執政基礎和群眾基礎的鞏固。

少數黨員以權利換利益,是近年來隨著村委會選舉競爭的日趨激烈以及村黨支部書記“公推直選”的開始推行,而在國內一些地區特別是經濟發達地區出現的新動向。牽涉其中的少數黨員主要是那些既非現任村兩委班子成員,亦無參選村兩委班子意向的黨員。由于黨員在以普通村民身份參加村委會投票選舉的過程中,出現的以選票換取候選人所給好處的行為屬于賄選范疇,有專門的法律予以規范,因而,對各級黨委來說,更需重視和防范的是農村黨員在黨支部書記“公推直選”中的犧牲黨員神圣民主選舉權利換取違紀候選人所給種種利益好處的行為。農村基層黨組織書記“公推直選”作為近年來的基層重要政治制度創新,其對保障黨員黨內民主權利、推進基層黨內民主建設的重要意義是不言而喻的,但值得警惕的是,由于少數黨性不強、功利心理嚴重的黨員干部的介入和推波助瀾,少數農村黨員干部為了順利當選黨支部書記,往往以種種實惠好處引誘黨員投他的票。筆者在浙江農村基層調研中,就曾聽聞某黨支部書記將黨員包在某賓館享樂數天,從而影響黨員投票又不給競爭對象留以做工作的機會之事。由于黨員數量較少,遠不及村民數量,因而假若少數農村黨員干部黨性不強、態度不端正,以功利的目的和違反黨紀黨規的行為為手段參加農村黨支部書記直選,則黨員以權利換利益這類新型違紀行為更將多發易發。

少數村干部的非法間接謀利指的是,村干部對經濟利益的謀取,正越來越多地借助某些與農村公共權力行使以及村民切身利益不直接相關的途徑,其中主要是爭取對自己企業在土地供給、稅收信貸、財政扶持立項等方面的優先考慮和惠顧,以及對自家宅基地建設審批等方面的特別惠顧。村干部的非法間接謀利現象,亦多發生于經濟發達地區。這些地區的村干部的自身利益獲取渠道豐富多樣,且往往延伸至本地村莊之外。盡管這些間接謀利事實上在大多數情況下未直接侵害本村村民的切身利益,但是,當跳出農村和農民利益的圈圈,以更為宏大的視野來審視這些村干部的利益謀取新途徑,就會發現它們對體現黨的先進性、增強黨的合法性基礎、密切黨群干群關系同樣構成了危害。總之,為保持黨的優良作風和基層黨組織和廣大黨員干部的先進性,為密切黨群干群關系和鞏固黨的執政基礎,必須將少數村干部的非法間接謀利行為納入農村基層黨風廉政建設的范圍,予以糾正和規范。

四、農村基層黨風廉政建設如何深化

當今的農村基層黨風廉政建設,不僅要有效地應對諸多新問題,同時也要更好地解決各類老問題。為了不斷深化和持續推進農村黨風廉政建設,筆者提出如下建議,并分鄉鎮和村兩個層面述之。

在鄉鎮層面,黨風廉政建設應特別重視民主懇談、鄉鎮職能部門和基層站所的群眾評議、鄉鎮財政預算公開、鄉鎮領導干部離任審計等四方面的制度建設和實踐舉措。

民主懇談發源于浙江省溫嶺市,現已在浙江多個地方推行,但就全國而言,借鑒實行這一制度的地區依然較少。實踐證明,這一制度不僅顯著地增加了領導干部與群眾之間溝通機會,增進了干群彼此之間的信任,密切了黨群關系,而且有效地保障了廣大普通村民對鄉域重大公共事務的決策、管理和監督的參與,進而對基層黨委政府行使權力構成了有效的制約。所有這些,正是農村黨風廉政建設的目標追求。因此,民主懇談制度完全可在鄉鎮層面的黨風廉政建設進程中推行。

鄉鎮職能部門和基層站所的群眾評議,其目的也是為了約束基層政府權力行使、密切黨群干群關系。在政府部門“門難進、臉難看、話難說、事難辦”的機關惡習不同程度地存留,以及基層干部患有眼光向上看有余向下看不足、工作等人上門多主動下基層少、結交富人朋友積極關心普通群眾消極等不良作風的背景下,這一制度和舉措,更有其必要性。其操作大體是:各村推選一定數量村民代表,對鄉鎮所屬職能部門以及屬于縱向管理部門的基層站所,進行服務態度、服務質量、服務效率等多個方面的評價,并予以量化,且作為相關部門領導及其工作人員職位升遷、評先評優和工作獎勵的重要參考依據。

如果說,民主懇談和鄉鎮職能部門和基層站所群眾評議兩項制度主要著眼于監督鄉鎮基層黨委政府“權”的使用,那么,鄉鎮財政預算公開制度和鄉鎮領導干部離任審計制度,則更多地著眼于監督鄉鎮基層黨委政府“錢”的使用。比較而言,鄉鎮財政預算公開制度,主要是事前的監督,鄉鎮領導干部離任審計則主要是事后的監督。考慮到此項制度,不僅有助于基層群眾有效監督基層領導干部,促進農村基層黨風廉政建設,而且是對縣、市、省和中央等各級政府公開財政預算的聲援和助推,其在全國各地廣泛推行的必要性和合理性是毋庸置疑的。領導干部離任審計制度,目前在我國各地都已實行,只不過該項制度在縱向行政層級的延伸和橫向職能部門的覆蓋存在不同程度的差異而已。比較而言,領導干部離任審計制度在鄉鎮一級付諸實踐的較少,考慮到該項制度在借助專門機構和專業隊伍對基層領導干部開展權力監督的有效性和威懾力,其在農村基層的延伸和普遍實行也是必要和可行的。

在行政村層面,一方面應堅持和完善既有的村民代表會議制度、村財鄉管制度、民主理財制度、村務公開制度、村干部述職述廉等農村基層政治制度;另一方面,針對那些長期未解決的老問題和新問題,建章立制,以新的制度和舉措,保障農村基層黨風廉政建設取得更大成效,向更深層次推進。具體包括以下三方面:

一是推行基層黨員輪訓制度和黨員責任崗制度,更好地提高廣大農村基層無職黨員的知識能力水平。基于廣大農民群眾對農村黨員多學多能的期待,以及無職黨員帶頭致富的自身需求,在提倡黨員自學成才之余,各級黨委政府為包括無職黨員在內的廣大農村基層黨員提供多形式和多方面的學習培訓機會也是必要的。黨的十七屆四中全會提出建立基層黨員培訓制度,這預示著廣大農村無職黨員將越來越多地走進各級黨校、行政學院和高校接受政策法規、致富技能等多方面的學習培訓機會,而這也必將有效促進農村無職黨員良好學風的培養和農村基層黨組織的先進性建設。黨員責任崗是近年來在我國許多農村地區推行的一種展示黨員先進性、提供黨員服務群眾平臺好的制度和做法。由于黨員責任崗一般都將無職黨員納入其中,因而這一制度和做法有助于激發廣大無職黨員學習知識和掌握技能的動力,進而展示農村黨員群體的先鋒模范作用和促進農村黨風廉政建設。

二是完善基層黨內選舉制度,更好地規范基層黨內選舉。由于農村基層黨員以黨內民主選舉權利換取私利的行為更容易發生于黨支部選舉領域,因而,為了更好地規范和保障農村基層黨內選舉,應根據近年來我國一些地區的黨支部書記“公推直選”實踐,并借鑒村委會選舉制度逐步完善的經驗,盡快細化完善基層黨內選舉制度。

三是加強法治政府建設和輿論監督,更好地約束村干部的間接非法謀利行為。村干部的間接非法謀利行為的出現,在很大程度上離不開基層政府少數干部的合謀參與,離不開農村熟人社會的寬容和庇護。為了更好地防范和懲治村干部的各類間接非法謀利行為,應首先加強法治政府和責任政府建設。具體做到,使基層政府所有職能的行使都有法有制可依,有科學嚴密的程序可遵循,盡量將政府官員的自主處理權和自由裁量權壓縮在最小程度的合理范圍之內,使所有的違法行政行為都能受到相應的責任追究和法律制裁,進而促使政府官員和其他工作人員自覺拒絕村干部的種種利誘和人情干擾,減少和杜絕違法行政、法外開恩等行為。此外,就是重視發揮輿論對村干部的監督制約作用。媒體的嗅覺是靈敏的,同時又較少受到農村熟人社會的人情羈絆,因而鼓勵和充分發揮新聞媒體的輿論監督,必將使得少數村干部的間接非法謀利行為更易曝光于大庭廣眾之前,進而有力地遏制此類隱秘性較強的新型腐敗行為,促進農村基層黨風廉政建設。

責任編輯:張功杭

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1004-1605(2010)07-0016-05

肖劍忠(1974-),男,江西蓮花人,杭州市社會科學院文史所副研究員,主要研究方向為基層黨建與基層文化。