農村土地流轉問題研究

孫 銘

(中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部,江蘇南京 210004)

農村土地流轉問題研究

孫 銘

(中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部,江蘇南京 210004)

土地是農業生產的一種最基本要素和稀缺資源,只有同勞動力、資金、技術等生產要素一樣遵循效益原則進行流動,才能實現要素間的優化組合,實現土地的高效利用。根據對農戶土地流轉的現狀、存在問題分析,應大力發展農村經濟;尊重農民意愿,維護農民利益;積極推進小城鎮建設;大力推進農村保障體系建設;完善農地流轉市場服務體系;大力發展農村教育事業;發揮政府管理調控作用。

流轉形式;問題及制約因素;對策和措施

土地流轉是工業經濟發展、城鎮化建設推進和高效農業興起、農業富余勞動力轉移及農民經濟觀念轉變等諸多因素引發的一種農村經濟發展的創新實踐,是現代規模農業發展的客觀要求。實踐表明,因地制宜地推進土地流轉,對于克服目前一家一戶分散經營、產加銷脫節的農業經營體制的弊端,走專業化、規模化、集約化、現代化的農業發展之路,把農業富余勞動力從有限的土地上解放出來,促進農民向非農產業轉移及推進城市化、工業化進程等具有重要意義。

一、土地流轉的幾種主要形式

目前農戶土地流轉形式呈現多樣性態勢,但基本為農戶與農戶之間,農戶與企業之間或農戶與社區等經濟組織之間發生關系,主要形式有:農戶間自發流轉、轉包、轉讓、入股、互換、租賃(包括反租倒包)、合作社等。

農戶間自發流轉。即農戶之間以書面或口頭協議等方式,直接轉包全部或部分土地使用權。這種流轉形式的特點是,土地流轉規?？纱罂尚?農戶轉授之間完全按照自愿原則,不受任何外在因素強迫或影響,且流轉期限長短不一,但流轉形式有的不太規范。

轉包,即委托轉包,這種形式最為常見,外出打工、從事非農經營又不愿放棄土地的農民一般采用這種方式。他們將自己的承包地交由村集體牽線搭橋,代為尋找有較強經營管理能力的專業農戶,如種養能手、專業大戶或其它農業經營組織,由其開展集約經營。村集體在這種形式的流轉中起中介橋梁作用,盡可能將土地集中連片轉包,且往往事先對接包方進行資格審查,然后才簽訂規范的轉包合同或協議,轉包后原土地承包關系不變,原承包方繼續履行土地承包合同規定的權利和義務。

轉讓,指承包農戶同意將承包期內全部土地或部分土地讓渡給第三方經營,由第三方履行土地承包合同的權利和義務,轉讓后,原承包關系終止。

入股,即土地使用權入股,農戶以自己承包田的使用權折價為股份,與其他農戶或企業、事業單位的土地、資金、技術設備、勞動力等生產要素相結合,聯合組成股份合作制實體,從事生態農業種植、休閑農莊建設等,其收益按股分紅。這種形式能促使生產要素的優化組合,土地規模流轉的效應比較明顯,且往往能就地轉移富余勞動力,使農民實現土地與務工的雙倍收入,流轉形式亦比較規范,一般有合同或章程,股東的權利和義務明確。

互換,即承包農戶之間和社區之間為便于耕作一類的需要相互交換耕地,解決土地細碎化和經營分散問題。

租賃,即農戶把土地交給村集體,由村集體出面把土地使用權以租賃的方式流轉,每畝的租金返還給農戶,也有部分農戶之間的租賃流轉。租賃期間維持原承包農戶的權利和義務,承租者只交納租金。租賃與轉包的區別在于,在轉包中村集體主要起中介作用,而在租賃中村集體則直接處理相關事宜,如向土地流轉受讓者收取租金,提留后再分配給農戶等。

合作社,即土地專業合作社,農民以自發形式創立以土地收益為目的的合作社,由農民自籌資金向村集體租用土地后投資興建標準廠房、公寓、商鋪等出租獲取收益。

還有代耕式、承包式等。

二、存在問題及制約因素

我國土地流轉市場已在成長發育,部分地區已具有一定規模。但從總體上看,不少地方土地流轉存在一些問題,諸多因素制約著土地稀缺資源的合理流動和優化配置。

1.農民思想觀念上的障礙

一是堅決持有型。這類農民小農意識比較嚴重,存在深厚的戀土情結,抱定“土地就是命根子”,是“衣食之源,生存之本”,滿足于在自家的土地上精耕細作、守土經營,基本上沒有土地流轉的意愿。還有的農民投資興業怕擔風險,務工經商怕丟地權,同時對什么是土地流轉沒有搞清楚,擔心土地流轉變成土地流失,還擔心土地流轉后合同不能兌現,甚至還不愿看到別人做大,因而不愿流轉土地。還有的農民因國家取消農業稅及各種惠農政策的不斷出臺,覺得種地有利可圖、而且前景會越來越好,相比較外出打工就業困難的嚴峻現實,持有土地的決心也很堅定。

加之,農村社會保障機制尚未健全,還未能在短期內覆蓋經濟欠發達地區的所有農民,而土地本身所具有的承載功能、養育功能和資源功能,能立刻轉化為農民的就業、生活福利和傷病養老的保障,也使一部份農民更堅定了“家中有糧,心里不慌”的理念,仍把土地視為“活命田”、“保險田”,土地成了他們永不言棄的寶物,甚至不惜暫時拋荒,也不愿輕易轉讓或放棄土地。

2018年，中央決定深化黨和國家機構改革，組建文化和旅游部是其中的一項重要改革。文化和旅游合體既強強聯合，又相輔相成。非物質文化遺產是一個地區精神文化的象征，同旅游開發密不可分，所以，挖掘非物質文化遺產的精神核心成為了旅游開發的重點內容之一，科學合理地進行非物質文化遺產的開發能夠為當地的旅游開發注入精神內涵，提高旅游產品的精神層次，從而為當地旅游業的發展提供源源不斷的動力，促進當地經濟發展。

二是觀望徘徊型。這類農戶有一定的土地流轉意愿,但意愿與他們的實際選擇之間有一定的距離,一直在“流”與“不流”之間徘徊,這類農戶占較大比重。影響他們徘徊觀望的因素主要有:一為期待土地升值。近年國家不斷出臺惠農政策,土地升值的潛力在逐年增大,導致一部分農民對土地升值的預期過高,產生惜地心理,因而持觀望等待態度。二為規避非農風險。主要擔心到城市打工就業困難,難以獲得穩定的就業機會,因而采取“兼業經營”的方式(打工的同時也在農村種地),將手中的土地作為最后的生活保障和“底線”,使自己在城鄉之間有回旋的余地。三為覺得流轉收益不高。目前流轉出去的土地每畝收益一般僅為500-700元左右,農民靠這點收入根本無法提高生活水平,感到流轉的好處不多,不如另辟門路,而不轉讓土地,采取“兼業經營”,即使土地不升值,也能得到國家落實到地的各種補貼(地荒著也有補貼,且不需要交稅,這些對自己都有利無害),因而對流轉土地持觀望態度。在經濟相對發達地區,這種“兼業經營”普遍存在,當地農民普遍已有比較穩定的非農職業或產業,主業已非農業,種田收入在他們的總收入中只占很小的比重,因而僅僅視種田為一種保險或福利手段,有的不過是為了能吃上新鮮的綠色環?？诩Z而保留土地,甚至作為一項打發業余時光的活動,他們中大多數即使已具備了流轉土地的條件也仍不愿放棄土地。這種現象對土地流轉非常不利,如果聽任下去,勢必會使原來重要的農業成為他們手中的副業,非常不利于農業的進一步發展。四為現有制度的約束。我國現行土地管理的有關規定對土地的受讓主體有較嚴格的限制,使有受讓意愿的非農村集體組織成員較難獲得土地(如禁止城市企業和城鎮居民隨意到農村租賃和經營農戶的承包地,必須與農村發展有關的項目方可);同時,在按現行土地制度分戶承包時,考慮到公平原則,基本采取田塊好壞搭配的辦法,使得農戶土地零碎和分散,加之每戶承包的土地也都很少,使集中連片的難度及交易成本增大,這些制度約束無形中也對土地流轉有所影響(有的地方規模流轉的土地往往不是農戶的,而主要是些村集體掌握的保留地,多為復墾或農戶不愿耕種而交還給村集體的土地)。

2.工作方式及目的上的偏差

土地流轉程序上的偏差。即在程序上顛倒了主仆關系。一些地方采取的“反租倒包”、“股份合作”等形式,沒有尊重農民的意愿,或多或少存在著強迫性,一旦鄉村決定集中土地,原來的承包農戶就得服從,自愿的原則得不到體現;有的是先有合作者,回頭再做農民的工作,這其實否定了農戶的市場經濟主體地位,使土地家庭經營變成了集體和政府經營。有的干部還把不愿流轉的農戶視為“釘子戶”,采取強制手段。這樣,帶來了很多糾紛,導致農村不穩定,土地流轉也不會鞏固有效。

土地流轉手段上的偏差。一些地方主要以行政手段推動土地流轉,辦事方式行政化,沒有用市場手段運作,顛倒了市場機制與政府職能的關系。土地流轉不是因為農民先有較為固定的職業、農民有要求和流轉有市場而推行,而是行政干預,計劃指令在推動。這種行為的認識根源主要在于,對當地土地流轉的條件是否成熟判斷不準。有的同志沒有認識到,當地農民向非農產業的轉移只不過還處于自發、無序和不穩定的初始階段,此時的土地流轉存在著隨機性、應急性和暫時性,還不適宜大范圍、大規模地推開;只有在二三產業比較發達,非農收入比較穩定的地區,大面積推進土地流轉才能收到好的效果;而行政手段強制性的不良后果是違背了當地經濟發展的客觀規律,也傷害了黨群、干群關系。

土地流轉目的上的偏差。即在流轉的目的上顛倒了本末關系。有的搞土地流轉是為了增強集體財政,并非為提高農民收入;有的土地流轉后,農民沒有就業出路,從事非農產業非常困難,受讓經營體(如外商、種養大戶等)所作的照顧農民務工的承諾如一紙空文;在租金問題上,多數是將租金與農民現在的種糧效益比較,認為能高于現在種糧的就是可行的,而對農民收入增長的預期空間及受讓經營體可能出現的支付危機估計不足。至于租期,不少地方都長達30年以上,一定程度上等于收走了農民的承包地,農民喪失的不光是土地的經營權,還有土地的承包權,這樣的“土地流轉”對農民來說,是禍不是福。

3.外部環境上的障礙

這主要表現為農業富余勞動力轉移緩慢。目前我國正處在經濟結構的調整時期,經濟發展還不平衡,而且,隨著買方市場的到來和市場競爭日趨激烈,企業經營環境不佳,城市工業和其它產業吸納農業富余勞動力的能力有限,兼業農民的非農產業收入不穩定,使他們難以徹底離開土地,真正到城鎮長期就業。他們仍然視土地為“避風港”、“保命田”,一旦經濟波動、非農收入下降或消失,他們便回流家鄉,在沒有尋找到穩定、可靠的就業途徑之前,他們決不可能輕易放棄土地。非農就業無法得到保障,土地流轉也就不可能出現新的跨越。

4.中介組織匱乏

5.土地流轉管理滯后

一些鄉鎮還沒有按照規定建立農業承包合同仲裁機構,對合同糾紛不能及時調解;一些地方由于缺乏經驗,在轉包合同的簽訂中存在條款不全、內容含混,有的甚至還與有關法律、法規和政策相抵觸,而且農戶之間的小面積流轉多為口頭協議,沒有正式合同,出現糾紛和問題,集體經濟組織也無法解決。監督管理功能的弱化使土地承包主體和土地受讓主體的利益難以得到保障,影響了土地流轉的進程。

制約我國土地流轉的因素很多,除上述外,還有龐大的農業勞動力數量、低下的農業勞動力質量、嚴重的城市就業壓力及畸形的產業結構等。

三、促進土地流轉的對策

1.大力發展農村經濟,為土地流轉創造條件

從現實情況看,大量轉移農業勞動力是促進農村土地產權制度創新,最終實現農業規模經營的基本條件,沒有大量農業勞動力的轉移,土地制度的任何調整與變革都無法改變中國人地比例嚴重緊張的狀況,都無法在農業適度規模經營上取得任何實質性進展。我國許多中等發達和不發達地區土地流轉和集中之所以進展緩慢,其主要原因在于缺乏大量的非農產業就業機會,工資性及經營性收入不能成為農民收入的主要來源,他們對土地的依賴度較高,難以減少在土地上的經營勞作時間。只有增加農民的非農就業機會和非農收入,才能使農民自覺自愿地把承包經營的土地有償流轉給他人或其它經濟組織。為此,可在這幾方面著手:

一是大力發展非農產業,特別是工業經濟的發展可以吸納當地大批勞動力,使農業富余勞力有新的就業渠道和收入來源,從而為他們離開土地創造條件。二是大力發展高效農業,高效農業或項目農業主要以產業化龍頭企業為主體,龍頭企業經濟實力強,對土地的需求和用工需求也高;同時,這種龍頭企業或高效農業能夠提高整個農業產業鏈條的規模效益,使農業產業的各個部分都能分享到整個鏈條的平均利潤,確保了農民利益,也通過農業產業鏈各個部分的延伸,拓展了農業勞動力轉移的空間和渠道。因此,要重視高效農業或產業化龍頭企業的發展,這對加速當地土地流轉和農業產業化經營非常有利。三是積極發展各類農民專業合作社,專業合作社從事各種種養殖和加工,可以延伸農業產業鏈,市場化和規?；潭雀?既可以增強抵御市場風險的能力,也可以吸納農民入股、參股,有利于把農民從自家土地上解放出來。四是鼓勵、扶持農民創業,也就是通過開發民智、培植民力、啟動民資,進行全民各種創業活動,開辟新的就業門路和生產空間,如養殖、種植、開辦經濟實體等,從而提高農民的經營性收入,這也有利于土地流轉。五是擴大農民就業途徑,也就是把農民的非農化作為百姓致富的重要途徑,在經濟欠發達地區,目前主要通過將農業勞動力向建筑業和服務業等產業轉移,來增加群眾的工資性收入,這也有利于推進土地流轉。

2.尊重農民意愿、維護農民利益

農民在土地流轉過程中基本上是弱者,他們缺乏必要的合同法知識,對土地升值的預見性較弱,對土地的增值效應也判斷不準,甚至缺少話語權。舉例來說,在經濟發達的一些地方,有農民與企業簽訂了土地承包經營權流轉合同,按當時的土地產出效益為基數確立了補償標準。但隨著土地不斷增值,農民卻分享不到土地的增值收益,往往引發糾紛,甚至發生嚴重的沖突。因此,相關部門應當維護農民的利益,尊重農民的意愿和話語權;同時,要合理評估土地價值,完善土地流轉制度,提供多種流轉方式供農民選擇,增強合同的科學性、預見性、嚴肅性,既保證農民能夠分享土地增值的收益,又能保證土地轉讓期間的穩定,發揮土地規模經營的效果。

3.積極推進小城鎮建設

隨著經濟的發展,農業人口向城市大規模轉移是一種世界性趨勢。中國的城市化水平還較低,提高城市化水平勢在必行。應以適當控制大城市、積極發展中等城市和小城鎮作為城市化發展的現實方針。大城市雖有其優點,但隨著城市規模的擴大,會產生諸如住房、用地、交通緊張、環境污染、犯罪率高等一系列問題;同時,由于中國農業富余勞動力轉移基數大,不可能全部進入現有的大中城市;而從農業勞動力轉移的規律看,其本身也有一個由低層次向高層次發展的過程,欠發達地區農業勞動力轉移受多重因素影響,轉移層次較低,因此,應將農村小城鎮建設作為欠發達地區農業勞動力轉移的主要途徑?？梢越Y合鄉鎮機關駐地的改造,大力推進小城鎮建設,使駐地人氣興旺、商氣濃厚,為農民,尤其是青年農民進鎮居住、就業、創業、經商提供良好的硬件條件,使他們及其后代減輕對土地的依賴,以此促進土地流轉。

4.大力推進農村社會保障體系建設

土地在現階段對農民來說,具有明顯的社會保障功能,而建立健全農村社會保障體系,使農民在養老、醫療、社會保險等方面像城鎮居民一樣得到保障,使他們在這方面無后顧之憂,尤其是解決好外出打工困難、從事非農產業能力弱的老人和婦女的生活保障,才能較大程度地降低或消除農民對土地的依戀,使他們逐步脫離土地,為土地流轉創造條件。

5.建立和完善土地流轉的市場服務體系

集體經濟組織已不宜繼續承擔農地流轉的中介服務工作,應當建立獨立于集體和土地使用者之外的相應的市場服務體系,為農地流轉提供公平交易的平臺,如,建立土地流轉市場信息、政策咨詢、信用擔保、市場預測、資產評估、物資交易、委托代理(受不愿種地或經營能力弱的農戶的委托,代為出租、轉租或讓給那些經營能力強的業主,促進農地的流動和集中)及土地交易、土地融資等中介機構,幫助、協調辦理流轉手續,使服務專業化、社會化。完善的市場服務體系能夠有效地降低土地流轉的交易費用、提高配置效率,促進農業人口轉移、土地集中和產業集約化。

6.發揮政府的管理和調控作用

我國農地市場發育尚不成熟,單純依靠市場手段還不能達到土地資源的優化配置,也不能兼顧好效率與公平。各地的情況表明,土地的數量有限和農業成本高的特點決定了農地流轉不能單靠市場調節;同時,沒有健全的政府監管機制作保證,一旦承包者不按合同兌現租金或承包金,農民利益也無法得到保障,必然會影響土地的進一步流轉。因此,政府有必要對土地流轉及其市場化加以適當的管理和調控,以彌補市場機制在配置土地資源上的局限性,保護好受讓經營體特別是農民的利益。

在管理方面,鄉鎮一級要建立農地經營權流轉合同管理機構,建立涉及鄉鎮、村兩級組織和土地、農業、林業等多個部門的土地流轉行政指導管理體系,指導、協調、監督、管理土地流轉的有關事宜,做好土地承包合同、流轉合同的簽訂、變更、注銷等登記管理工作。

在宏觀調控方面,一是認真落實《農村土地承包法》,穩定土地承包關系。穩定的土地承包關系是土地流轉的前提和基礎,這個問題解決不好,土地流轉就難以規范、有序地進行。二是因地制宜制定本地《農村土地流轉促進方案》,探索一條適合本地的農地流轉之路,培育有效率的專業市場,促進當地農業的規模經營,使本地土地流轉盡早走上市場化、規范化、法制化的軌道。三是加強對流轉土地用途的管理。建立土地用途登記管理制度,嚴格界定農用地與非農用地,尤其在農業用途向非農業用途流轉上控制好土地的需求,防止以土地流轉為名,擅自改變土地農業用途。不改變土地所有權性質,是為了維護農民的合法利益,不改變土地用途,是為了守住耕地紅線,確保國家糧食安全。

7.大力發展農村教育事業

目前我國農村教育質量還不高,農村居民的素質普遍還偏低,加上經濟條件的限制,失學現象仍比較嚴重,文盲、半文盲還相當多。這種情況客觀上制約了農村人力資本的質量及富余勞動力的轉移,自然也影響農村經濟的發展及土地的流轉。因此,必須大力發展農村教育事業,提高農村人口的素質,增強其創造財富和適應就業的能力。□

責任編輯:浩 宇

F301

A

1004-1605(2010)07-0054-05

孫銘(1956-),男,江蘇無錫人,中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部教授,主要研究方向為黨的建設、農村基層黨組織建設。