從“清潔發展機制”到“自愿減排市場”——關于低碳經濟發展制度創新的思考

文/蘭建平李紅日

中國目前的碳交易市場應該是以“自愿碳減排市場”為核心內容的“制度集成創新”，而不是推倒一切、重新開始的“顛覆式創新”

清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM）是1997年《京都議定書》中引入的一項創新機制，與排放交易機制（ET）、聯合履約機制（JI）并稱《京都議定書》引入的三大創新機制。CDM允許附件一締約方（主要是發達國家或地區）與非附件一締約方（主要是發展中國家或地區）聯合開展二氧化碳等溫室氣體減排項目。這些項目產生的減排數額可以被附件一締約方作為履行他們所承諾的限排或減排量。從本質上講，CDM是一種市場交易制度，經過多年的實踐和探索，西方國家對碳排放權已經形成了一套較為成熟的定價制度、交易規則、運行監督等的市場運行制度。

而從碳減排市場的制度安排上看，有強制減排市場和自愿減排市場之分。強制減排市場發展的主要障礙在于交易成本高，難以平衡市場各方利益。因此，對于風險大、外部性相對較低和減排量相對較小的減排項目，通過自愿市場可以很容易實施。近年來，國際社會積極培育發展自愿減排市場，已成為碳交易市場發展的重要方向。特別是美國、加拿大、荷蘭等國家在自愿減排市場方面的做法已較為成熟，具有較強的借鑒意義。

在美國，政府通過設立節能環保項目，組織公司或公眾自愿參加，實現節能減排的目標。在加拿大，工業界自發地開展了“工業節能活動(CIPEC)”，全國有近700家公司參與。在荷蘭，主要通過政府與企業自愿的方式簽訂“能效長期協議”的方式促進節能減排。目前，荷蘭政府已經與大中型工業企業簽訂了新一輪的自愿協議——“基準自愿協議”，以進一步推動節能減排。各國的自愿協議名稱不同，組織各異，但其本質都是由政府倡導，工業行業(企業)自愿做出在節約能源、提高能效、減排溫室氣體，改善環境方面的承諾，并與政府簽訂協議，在實現過程中由第三方進行評估審計，并將評估結果公之于眾，這樣不僅實現了節能環保目標，而且使行業（企業）提升了生產、管理、技術水平，降低了成本，增加了效益，也在國際上樹立了良好的信譽和形象。

中國特色的自愿減排市場

從市場階段上講，應該說當前我國碳交易市場發展尚處于起步階段，嚴格意義上的碳交易活動并未展開。碳排放權畢竟是一種“準權益”交易，它與一般性的權益交易相比，更需要有嚴格的法律制度和規則體系的約束，如符合“可檢測、可報告、可定價、可核證”等方面的要求等。但是，迄今為止，我國無論從法律還是規則制度層面，主體和中介層面，都還沒有真正建立起來一套市場制度。從政府層面上看，雖然在節能減排上，已經建立起了一套從中央到各省、各省到所轄市、縣（市）的考核指標，對減排起到了較好的推動和約束作用，但這種做法更多是具有行政色彩的，以市場制度的方法（如浙江省試行的排污權交易）來推進碳交易的開展，這方面的制度創新還處于起步階段。

從總體上講，中國碳交易市場存在的主要問題有四個方面：一是觀念上的偏差。無論政府還是企業，對碳排放權交易更多是視為一種“經營行為”，追求效益導向，而不是節能減排的內在行動。二是法律和制度的缺失。目前針對碳交易行為的法律制度建設還很薄弱，甚至政府的相關規劃引導也尚待提高，還不足以引導市場規范、有序、健康發展。三是交易所需的支撐機構不夠。作為一個新生事物，碳交易所需的技術評估、核證等專業機構寥寥無幾。四是從事碳交易的各類人才相對缺乏，特別是熟悉國際碳經濟市場規則的人才缺乏，在較大程度上影響了碳減排市場的培育、建設和運行。

據權威機構預測，直至2030年，中國的碳排放總量都將不會出現排放上限。考慮到中國碳交易市場發展實際，當前中國一方面仍然要積極參與國際CDM機制，通過該機制，繼續獲得發達國家在節能減排方面的資金與技術支持。但是更加重要的一個方面，要開始探索建立具有中國特色的碳交易市場。在注重運用減排機制、加強對節能減排的硬約束的基礎上，探索建立更加符合中國實際的減排制度、碳交易市場制度創新。

中國目前的碳交易市場應該是以“自愿碳減排市場”為核心內容的“制度集成創新”，而不是推倒一切、重新開始的“顛覆式創新”。借鑒國際發達國家的經驗和做法(如荷蘭的“能效長期協議”)，這種集成式制度創新主要包括：（1）整個工業部門或單個企業承諾在一定時間內達到某一節能目標；（2）政府給予工業部門或單個企業以某種激勵；（3）政府與工業部門或企業通過簽訂自愿協議的方式明確權利和業務。

實現碳減排目標，自愿協議可以使企業的社會責任感和核心競爭力得到提升，有利于政企分開，有利于政府和企業在新形勢下找準各自的角色定位。目前國家發改委正在制定《中國自愿減排市場管理辦法》，建立自愿減排交易的國家登記簿，如這一辦法正式出臺將十分有利于我國企業的開展自愿碳減排。

市場培育與發展的制度創新

浙江是全國碳排放大省，節能減排壓力巨大。根據國際碳交易市場發展的新動向，結合浙江實際，利用國家即將出臺自愿減排市場管理辦法，適時開展自愿減排計劃，是浙江發展環境友好型產業、推動經濟轉型發展，促進生態文明建設的重大制度創新。主要包括：

一是加快自愿減排市場發展中的制度建設和主體培育。建議在企業自愿的基礎上，政府與達標企業建立“伙伴關系”，簽訂自愿式環境管理協議，鼓勵企業自覺地提高污染削減目標，超越排放標準的要求。創建一批遵守環境法規、環境管理規范、實施清潔生產、生產環境友好產品以及信譽良好的優秀企業。總結經驗，規范綠色企業和環境友好型企業創建的標準與申請、考核辦法，使自愿協議式環境管理在創建友好環境保護企業中發揮作用。把創建工作作為目前工業污染防治的切入點，加強產業協調部門與環境管理部門的合作，進一步完善環境管理體系。

二是加快自愿減排市場制度建設的試點示范。優先考慮在電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等能耗高、污染重的行業先行試點，作為浙江探索自愿減排市場培育和發展的重點領域。積極打造“自愿減排試點區域”、“自愿減排試點行業”或“自愿減排示范園區”，選擇典型城市、行業或工業園區進行試點示范，探索具有浙江特點的自愿減排市場發展之路。充分發揮試點示范城市、行業或園區的輻射作用，帶動全省自愿減排市場的培育與快速發展。

積極打造“自愿減排試點區域”、“自愿減排試點行業”或“自愿減排示范園區”，選擇典型城市、行業或工業園區進行試點示范，探索具有浙江特點的自愿減排市場發展之路

三是加快自愿減排市場發展中的技術創新。自愿減排市場的發展離不開低碳技術的支撐。自愿減排市場發展的技術創新主要包括降低清潔能源的開發成本和提高核心技術水平兩大內容。以提升企業自主創新能力為基礎，創新發展可再生能源技術、節能減排技術、清潔煤技術和核能技術，大力推進節能環保和資源循環利用技術的應用。爭取在“十二五”期間打造一批在低碳技術領域掌握核心技術知識產權的先進企業，建成一批以低碳生產方式和消費方式為特征的示范城市，為構建浙江低碳產業體系和全面發展新興戰略型產業奠定良好基礎。

四是加快自愿減排市場發展中的金融創新和保險創新。盡管與自愿減排市場發展相關的金融創新已取得了較大進展，但其發展仍處于相對初級的階段，有關節能減排項目的界定、貸款的管理以及相關的政策支持仍舊處于空白狀態。建議參考“赤道原則”，建立浙江區域綠色信貸機制；參考世界發達國家和我國部分先行地區推出的環境污染責任保險產品，加快推進環境污染責任保險產品創新。政府新產品管理部門、環保部門和保險監管部門，要加強合作，創新保險制度，推動綠色保險。

五是加快自愿減排市場發展中的輿論環境和消費環境建設。自愿碳交易市場制度創新離不開公眾的參與，只有通過公眾環境意識和綠色消費意識的提升才能加快促進自愿碳減排市場的建立。一方面，要提升公眾的環境權益意識，賦予公眾的環境監督權和損害補償權，鼓勵群眾和社會媒體監督企業的污染物排放。另一方面，要樹立消費者的綠色消費意識，提升人們對綠色產品及相關標志的認知，增強消費者的綠色消費意識。