突破遼西北稅收優惠政策研究

鄭樹旺 宋憲華

一、稅收優惠的定義及基礎理論

稅收優惠是指政府根據一定時期國家政治、經濟和社會發展的總目標，用法律政策的形式對某些特定的課稅對象、納稅人或地區給予的稅收鼓勵和照顧措施。稅收優惠政策是政府調控經濟的重要手段，其目的是為了體現公平合理原則和某些政治需要如促進經濟發展吸引資金、促進科技進步等，是為實現國家階段性政策目標而服務的，同時也為扶持、鼓勵納稅人的經濟活動、為減輕納稅人經濟負擔等方面發揮重要作用。

稅收優惠政策是與資源配置效率和市場緊密相關的。一般來說，稅收優惠政策是與資源配置效率和市場化程度呈正相關趨勢的。稅收優惠政策主要包括稅基優惠、稅率優惠、應納稅額優惠、納稅時間優惠和稅收饒讓這五種形式。通過稅收優惠政策的實施，可以影響生產要素的投入及利用狀況，優化配置生產要素，從而達到促進經濟穩定增長，調節收入分配，促進區域經濟協調發展的目的。

二、影響遼西北地區稅收優惠政策實施的主要因素

（一）遼寧省省情的影響

我國各地進行經濟建設的資金有限，遼寧省也不例外，大范圍的稅收優惠將削弱遼寧省地方經濟建設的財力，這使得稅收優惠政策不能無限增長，而應與財力情況相適應。

（二）我國的稅制結構也制約了遼西北地區稅收優惠政策的調控力度

根據稅收效應理論，削減直接稅的擴張效果要優于間接稅，但我國的稅制結構是以流轉稅即間接稅為主體，直接稅在全部稅收收入中所占比重不到20%，受此前提限制，決定了稅收無論提供多少優惠，由稅收優惠政策所起的作用也是十分有限的。因此，在促進經濟相對落后的遼西北地區的發展時，我們不能過多地強調稅收優惠政策的經濟激勵作用。此外，法律的強制性、權威性決定了稅收優惠在一定時期內必須保持相對穩定，不能層出不窮、日日翻新。由此可見，遼寧省的基本情況限制了稅收優惠的無限擴大，稅收優惠應更多地進行結構性微調。

（三）稅收公平與效率原則的制約

制定和實施優惠政策的根本目的是為了促進經濟和社會的發展，而由于稅收優惠政策的運用會產生正反兩個方面的效應，這兩種效應的相抵有可能導致稅收優惠無效，起不到稅收優惠政策實施的初衷。因此必須考慮對稅收優惠政策加以成本分析，避免因實施稅收優惠政策所帶來的國家財政財源收入的損失（即稅收優惠政策的成本）超過優惠政策所帶來的利益。

（四）相對稅收優惠政策而言，投資者更看重對整體投資環境進行的綜合分析

一個地區的整體投資環境包括該地區的自然環境、政治穩定程度、財稅政策、基礎設施狀況、勞動力素質、市場潛力等因素，稅收優惠政策只是其中之一。在投資決策中有很多比稅收優惠更為投資者看重的政策。這一方面說明稅收優惠的實施效果有限，從而不能過于擴大其實施范圍，另一方面，要通過稅收優惠政策引導投資和生產要素的流向，需要尋求偏重資源和要素的投資者而不是那些偏重市場的投資者。

（五）稅收優惠政策在地方實施過程中審批程序復雜、時間長，影響其操作

稅收優惠政策執行起來，有的只需要按照政策該減就減，該免就免，而有的需要一套完整、復雜的審批程序，稍有不慎則會導致國家稅收的大量流失。這個復雜的審批程序無疑延長了優惠政策實施的時間，有時甚至會影響到企業享受優惠政策的權利。比如自“突破遼西北戰略”實施以來，遼西北地區投資情況普遍改善，各地新建了一些企業，而對于這些剛剛起步的、資金相對緊張的新建企業來說，稅收優惠政策實施的滯后性并沒能給企業“雪中送炭”，反而還影響到企業正常的資本運營和生產經營。

三、遼西北地區稅收優惠政策存在的一些問題

（一）項目多、內容雜，未形成有效的政策體系

現行稅收優惠政策在制發機關層次上包括立法、執法、行政等機關；在范圍上幾乎涉及各個稅種、各類納稅人。整體來說，比較龐雜。而各類優惠政策由于是按照不同的目標，在不同的歷史階段逐步形成的，相互之間明顯缺乏協調和配合，目前遼西北地區的稅收優惠政策大部分是各類專項、過渡性的優惠政策，是為了配合突破遼西北戰略而制定的，與過去的稅收優惠政策并未形成有效的政策體系。這不僅損害了稅收制度和稅收優惠的規范性，也影響了稅收優惠作用的有效發揮。

（二）現行的稅收優惠政策對遼西北地區產業政策體現不夠

產業政策直接影響產業結構，從而影響遼西北地區主導產業的發展和經濟的發展。現行稅收優惠法律制度偏重于地區性的優惠，而對遼西北地區需要優先發展的產業，特別是高新技術產業重視不夠，稅收優惠的產業引導力不夠，弱化了稅收政策的產業結構調節效果，導致更多的資金被投入到規模小、技術質量低的行業。

（三）政策形式單一化

現行稅收優惠政策雖然強調了對投資抵免、加速折舊、再投資退稅等間接優惠形式的運用，但這種優惠主要體現在企業所得稅上，以減免稅額等直接優惠為主的狀況并沒有得到根本的改變。

當前遼西北地區的稅收優惠政策可定位為一種以直接減免為主的模式，它對納稅人的創業和經營過程重視不夠，而只是對其經營結果通過稅收優惠的形式進行不同于其他納稅人的處理，使受惠主體能保留更多的剩余利潤。這種做法對于一般的生產制造性企業是有刺激性的，但對于前期投入大、風險高的高新技術產業卻難以顯其應有的功效。

（四）政策效果考核難度大

優惠政策促進了投資，帶動了地方經濟的發展，但這類資金是否真正發揮了作用，其效果難以評價。另外，由于財稅部門尚未建立減免稅監控的有效機制，難以開展“成本一效益”分析，無法對稅收優惠政策的效果進行科學評估和管理，使得對于稅收優惠相關數據統計、分析存在一定的難度。此外，由于涉及稅收公平與效率原則，缺乏精確的判斷標準，且隨著社會發展，公平、效率標準也在不斷調整，關于稅收優惠政策效果的考核自身就存在一定的缺陷。

四、遼西北地區稅收優惠政策建議

（一）加強稅收支出預算管理制度，提高稅收優惠的效率

建立稅收支出預算制度有利于加強人大和公眾對各種稅收優惠的控制，增加國家財政收入，減少不必要的稅款流失，使更多的資金支出和更大的優惠力度可以使用在遼西北地區需優先發展的高新技術和主導產業上，另一方面，政府在稅收支出與財政直接支出之間進行比較，選擇較為恰當或最佳的財政援助形式，使高新技術產業的發展得到更有效的稅收支持。此外，加強稅收支出預算控制還有利于正確評價各種稅收優惠形式的實際效果，優化稅收支出管理，提高減免稅金的使用效益。

由于稅收支出預算對人員技能、統計技術的要求很高，需要稅務部門投入相當的人力和物力，而我國目前缺乏這方面的實踐經驗，因此只能采取由簡到繁、分段進行的模式。不妨先從高新技術產業稅收優惠開始試點，待經驗積累到一定程度和條件成熟后，再向其它部門和行業推廣，最終編制全面的稅收支出統一賬戶，納入國家預算程序，實行完整的稅收支出預算控制。

（二）逐步調整稅收優惠政策的結構

從遼西北地區整體上分析，地區性的稅收優惠應緊密結合產業政策發展的需要，加入產業性、技術性稅收優惠的內容。

特別是對于高新技術產業和資本密集產業，除給予減免稅的優惠外，還應采取加速折舊、允許抵扣資本購進項目的全部增值稅稅款、允許扣除研究開發費用等措施，以降低企業的投資風險，對于技術轉讓和科技成果轉讓的所得應予以免稅或減稅。

（三）豐富稅收優惠的形式和內容，制定以鼓勵自主創新為目的的稅收優惠政策

盡管目前遼西北地區出臺了一些針對高新技術產業的優惠政策，但由于這些優惠政策的實施主要是對這些企業的經營結果進行優惠處理，對前期投入大、風險高的高新技術產業來講是杯水車薪，嚴重制約企業的自主創新動力。

高新技術企業的生產一般需經歷開發、實驗、規模生產三個過程。在產品研究開發階段，風險最大，設備費及科研人員的費用都很高，此時最需要將稅收優惠的側重點放在機器設備的加速折舊、研究開發費用的扣除等間接優惠方面；在中間試驗階段，企業的風險仍然很大，對資金的需求依賴性越來越強，此時稅收優惠應側重于投資抵免、虧損結轉、提取風險準備金等；當企業進入工業化規模生產以后，盡管還存在著產品推廣方面的市場風險，但風險已大大降低，企業開始具備償債或較高盈利的能力，此時稅收優惠的重點應在于彌補以前年度虧損，鼓勵將盈利再次投入到科技風險投資上。這種鼓勵技術創新過程的做法，刺激企業加大高新項目的技術開發、資金投入及人才培養，使研究開發者感覺到國家與企業共擔風險，能激發其繼續創新的動力。可見，過程優惠等間接減免方式可以給投資人帶來真正的實惠，從而刺激投資者自主創新的主動性。

五、結論

“突破遼西北”戰略是改善遼西北地區經濟發展現狀的一次契機，在這個歷史性機遇，針對目前在稅收優惠政策方面出現的問題，分析影響遼西北地區稅收政策實施的各種因素，優化稅收優惠政策、強化稅收優惠政策的實施過程，把稅收優惠政策落實到實處，不僅能促進遼西北地區經濟的穩定增長，對于遼寧省其他欠發達地區也是有一定借鑒意義的。