當(dāng)前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算管理中存在的問(wèn)題、原因與對(duì)策

張建碧

眾所周知，預(yù)算管理是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的重要手段，資產(chǎn)預(yù)算是財(cái)政部門(mén)預(yù)算一個(gè)不可或缺的重要組成部分，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理模式要與財(cái)政預(yù)算模式相適應(yīng)。研究完善行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算管理，既有利于有效開(kāi)展資產(chǎn)管理工作，也有利于深化公共財(cái)政預(yù)算管理體制改革，科學(xué)編制財(cái)政部門(mén)預(yù)算，具有理論指導(dǎo)意義。本文為此采用實(shí)證研究與理論研究相結(jié)合的方法，對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算管理問(wèn)題進(jìn)行了全面系統(tǒng)地分析。

一、前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算管理中存在問(wèn)題

（一）資產(chǎn)預(yù)算約束力差

在資產(chǎn)購(gòu)置環(huán)節(jié)，由于資產(chǎn)購(gòu)置過(guò)程缺乏規(guī)范的科學(xué)、民主決策機(jī)制，一些部門(mén)單位決策失誤、經(jīng)驗(yàn)不足，甚至個(gè)別人謀取私利等原因，造成單位無(wú)效資產(chǎn)增加，資產(chǎn)隱性流失現(xiàn)象普遍，造成國(guó)有資產(chǎn)的大量損失。一方面是預(yù)算內(nèi)追加的經(jīng)費(fèi)支出隨意性較大，使各個(gè)部門(mén)單位資產(chǎn)的配置形成失衡和增長(zhǎng)的無(wú)序。另一方面，一些部門(mén)單位收費(fèi)項(xiàng)目繁多，資金來(lái)源渠道復(fù)雜，沒(méi)有真正從資金源頭上對(duì)部門(mén)單位購(gòu)置資產(chǎn)形成有效的控制和制度約束。

（二）資產(chǎn)使用效率低下

一是資產(chǎn)日常使用管理不規(guī)范，使用效率低下。一些單位的資產(chǎn)大量閑置，大大降低了國(guó)有資產(chǎn)的使用效率。許多單位存在著大量閑置資產(chǎn)，大降低了國(guó)有資產(chǎn)的使用效率。二是缺乏資產(chǎn)有償使用的管理制度。行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)是在非生產(chǎn)流通領(lǐng)域占用的、不投或不直接投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中去的資產(chǎn)，具有配置領(lǐng)域非生產(chǎn)性、使用目的服務(wù)性、資產(chǎn)使用無(wú)償性等特點(diǎn)。正是由于行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)占用上的免費(fèi)性，使許多單位完全不考慮資產(chǎn)的使用效率，資產(chǎn)低效使用的問(wèn)題一直都很?chē)?yán)重。

（三）資產(chǎn)流失較為嚴(yán)重

一是在資產(chǎn)處置上，缺乏具有嚴(yán)格約束力和權(quán)威性強(qiáng)的相關(guān)法規(guī)，有的部門(mén)、單位產(chǎn)權(quán)意識(shí)薄弱。資產(chǎn)購(gòu)置與處置失控，造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失和滋生腐敗。二是對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)部分的處置混亂。現(xiàn)在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)中有相當(dāng)一部分已轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，但是對(duì)其管理并未發(fā)生改變，非轉(zhuǎn)經(jīng)后的國(guó)有資產(chǎn)仍由原行政事業(yè)管理，這使得轉(zhuǎn)化資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清晰，對(duì)其管理也不夠科學(xué)合理，甚至造成了行政事業(yè)單位資源的浪費(fèi)。另一方面，各行政事業(yè)單位長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)償占有國(guó)有資產(chǎn)及收益，無(wú)人向占有者追索投資收益和所有者權(quán)益，很容易隱瞞真實(shí)數(shù)量和收益水平，私下交易使國(guó)有資產(chǎn)租賃收入大量流失。

二、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算管理中存在問(wèn)題的原因

（一）缺乏有效約束機(jī)制

資產(chǎn)管理與財(cái)政預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理相分離，資產(chǎn)的實(shí)物管理與價(jià)值管理相脫節(jié)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位普遍存在賬外資產(chǎn)現(xiàn)象。多年來(lái)，部門(mén)單位之間借用調(diào)用資產(chǎn)頻繁，使資產(chǎn)的占有權(quán)與使用權(quán)分離，造成行政事業(yè)單位無(wú)法進(jìn)行正常的會(huì)計(jì)核算。加之現(xiàn)行財(cái)政管理體制中，財(cái)政收支管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)管理脫節(jié)，尤其是一些基層財(cái)政部門(mén)在編制部門(mén)預(yù)算過(guò)程中比較粗糙，沒(méi)有細(xì)化到項(xiàng)目，致使單位只想要錢(qián)、不想節(jié)流，只重資產(chǎn)購(gòu)置、不重資產(chǎn)管理，只求擁有資產(chǎn)、不求資產(chǎn)效率，只反映單位收入和支出、不反映單位存量資產(chǎn)及其狀況等。

（二）資產(chǎn)配置原則不明確

首先行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)絕大部分是由財(cái)政預(yù)算資產(chǎn)形成的，財(cái)政預(yù)算資產(chǎn)安排的科學(xué)性、規(guī)范性，預(yù)算安排的資金量，直接決定了資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量和不同單位之間資產(chǎn)配置的公平性、合理性。在實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)與部門(mén)預(yù)算相脫節(jié)的現(xiàn)象普遍存在。其次缺乏公平合理、有約束力的國(guó)有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的隨意購(gòu)置和重復(fù)購(gòu)置現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致各單位之間的資產(chǎn)配備不公平。違反資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的情況屢有發(fā)生，各部門(mén)的資產(chǎn)占用狀況差異明顯，導(dǎo)致難以按照一定的標(biāo)準(zhǔn)確定實(shí)物費(fèi)用定額，影響了實(shí)物費(fèi)用定額工作的全面推行。

（三）資產(chǎn)占用信息不對(duì)稱

由于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理基礎(chǔ)薄弱，對(duì)固定資產(chǎn)更新、維修所形成的資產(chǎn)、從其他渠道購(gòu)入的資產(chǎn)以及調(diào)入、捐贈(zèng)等形成的資產(chǎn)不及時(shí)入賬甚至不入賬，導(dǎo)致行政事業(yè)單位和財(cái)政部門(mén)之間資產(chǎn)占用信息不對(duì)稱。財(cái)政部門(mén)無(wú)法準(zhǔn)確掌握部門(mén)資產(chǎn)占用情況，難以結(jié)合部門(mén)資產(chǎn)占有狀況確定新增固定資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，難以結(jié)合資產(chǎn)占用狀況安排預(yù)算并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)確定實(shí)物費(fèi)用定額。

（四）資產(chǎn)預(yù)算編制有待細(xì)化

目前各單位各部門(mén)的支出預(yù)算通常分為兩部分，一部分為基本支出預(yù)算，一部分為項(xiàng)目支出預(yù)算。基本支出預(yù)算中的日常公用經(jīng)費(fèi)包括政府收支分類(lèi)的支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目中的水電費(fèi)、取暖費(fèi)、牧業(yè)管理費(fèi)、一般購(gòu)置費(fèi)等內(nèi)容。項(xiàng)目支出中的行政事業(yè)類(lèi)支出包括大型購(gòu)置、大型修繕、大型會(huì)議等。因此，有些部門(mén)就出現(xiàn)利用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼公用經(jīng)費(fèi)的情況。若部門(mén)預(yù)算編制過(guò)粗，支出標(biāo)準(zhǔn)體系不明確，設(shè)備的重復(fù)購(gòu)置和公用經(jīng)費(fèi)的超標(biāo)現(xiàn)象就不可避免。

（五）資產(chǎn)預(yù)算管理制度落實(shí)差

在實(shí)際工作中，各個(gè)管理層次都存在著監(jiān)督不力的問(wèn)題。主管部門(mén)沒(méi)有很好地監(jiān)督資產(chǎn)占用單位的使用情況，而單位也缺失內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)干部任職、調(diào)離，只進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，不進(jìn)行資產(chǎn)移交審計(jì)，再加上一些部門(mén)、單位領(lǐng)導(dǎo)和主管人員在思想認(rèn)識(shí)上“重進(jìn)、輕出”、“重資金、輕實(shí)物”這些因素，導(dǎo)致部門(mén)、單位資產(chǎn)與財(cái)務(wù)監(jiān)督管理松懈。

三、完善行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算管理的措施

（一）理順預(yù)算管理與國(guó)有資產(chǎn)相結(jié)合的管理機(jī)制

我國(guó)《暫行辦法》規(guī)定，對(duì)各級(jí)政府所屬行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行三級(jí)管理：第一級(jí)是各級(jí)財(cái)政部門(mén)，對(duì)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理；第二級(jí)是主管部門(mén)或接受委托的各相關(guān)部門(mén)。有關(guān)單位根據(jù)受托管理范圍，對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行監(jiān)督管理，并對(duì)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)；第三級(jí)是行政事業(yè)單位，對(duì)本單位占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施具體管理。這三級(jí)管理體制的建立，使長(zhǎng)期困擾行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的體制性問(wèn)題得到明確界定，同時(shí)，這種體制框架的設(shè)計(jì)也考慮了與公共財(cái)政體制框架的結(jié)合，與現(xiàn)行行政管理體制、財(cái)政預(yù)算體制和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體制基本相符，有利于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的有效開(kāi)展，也進(jìn)一步為行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)占有使用與財(cái)政預(yù)算管理相結(jié)合創(chuàng)造了制度環(huán)境。

（二）建立科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)部門(mén)預(yù)算制度

目前很多行政事業(yè)單位預(yù)算在計(jì)劃購(gòu)置資產(chǎn)和配置資產(chǎn)時(shí)，具有較大的隨意性，有的存在行政長(zhǎng)官意識(shí)，造成國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)和流失。行政事業(yè)單位雖然有財(cái)務(wù)、基建和修繕等計(jì)劃，但預(yù)算管理體制并不完善，對(duì)部門(mén)預(yù)算管理缺少國(guó)有資產(chǎn)配置和購(gòu)置預(yù)算。建立科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)部門(mén)預(yù)算制度首先要不斷調(diào)整和充實(shí)部門(mén)預(yù)算內(nèi)容，加大對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算的滾動(dòng)管理，根據(jù)部門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃，制定部門(mén)滾動(dòng)預(yù)算，使部門(mén)的戰(zhàn)略規(guī)劃與年度工作計(jì)劃的制定、年度部門(mén)預(yù)算安排緊密結(jié)合，在此基礎(chǔ)上逐步探索財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)方法。其次要進(jìn)一步規(guī)范和完善預(yù)算全過(guò)程管理。在預(yù)算編審環(huán)節(jié)，逐步研究制定行政事業(yè)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，細(xì)化資產(chǎn)購(gòu)置預(yù)算，杜絕超編制、超標(biāo)準(zhǔn)配置現(xiàn)象。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，建立資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度，跟蹤資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，規(guī)范資產(chǎn)購(gòu)建和使用行為，督促資產(chǎn)占有使用單位不斷提高使用效率。

（三）明確國(guó)有資產(chǎn)部門(mén)預(yù)算編制程序

行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行本部門(mén)和單位的資產(chǎn)預(yù)算編制計(jì)劃，按年度對(duì)本單位使用的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清查和產(chǎn)權(quán)登記年檢，分年度結(jié)合人員編制和工作需要提出年度資產(chǎn)購(gòu)置計(jì)劃報(bào)主管部門(mén)審核，主管部門(mén)對(duì)其人員和資產(chǎn)占有使用情況進(jìn)行核實(shí)后，匯總上報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)；財(cái)政國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)根據(jù)相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)預(yù)算編制計(jì)劃進(jìn)行審核和匯總，報(bào)財(cái)政預(yù)算管理部門(mén)審批；資產(chǎn)預(yù)算作為部門(mén)預(yù)算的重要內(nèi)容報(bào)人大審查批準(zhǔn)后，財(cái)政國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)將經(jīng)過(guò)審批的單位資產(chǎn)預(yù)算下發(fā)給各部門(mén)和單位執(zhí)行。

（四）加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督

多年來(lái)，與資產(chǎn)配置相關(guān)的預(yù)算執(zhí)行情況缺乏必要的跟蹤監(jiān)督，一些單位不按預(yù)算規(guī)定的用途和標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)，削弱了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和政策性。這是造成資產(chǎn)增量管理和存量管理脫節(jié)的一個(gè)重要原因，也直接導(dǎo)致資產(chǎn)配置的失衡。應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步深化部門(mén)預(yù)算改革，建立預(yù)算執(zhí)行的跟蹤監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，保證預(yù)算的嚴(yán)肅性，使資產(chǎn)預(yù)算得以有效地執(zhí)行。

（五）建立國(guó)有資產(chǎn)信息動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)

推進(jìn)預(yù)算管理與行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)占有相結(jié)合的一項(xiàng)重要工作，就是要建立資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)。這個(gè)信息系統(tǒng)的建立不是孤立的，而應(yīng)與“金財(cái)工程”相結(jié)合，放在“金財(cái)工程”建設(shè)的總體部署框架之中進(jìn)行。通過(guò)全國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)從“入口”到“出口”各個(gè)環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)管理，為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合提供技術(shù)支撐，為行政事業(yè)資源整合和資產(chǎn)共享共用創(chuàng)造條件，并以資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)津補(bǔ)貼的規(guī)范發(fā)放。當(dāng)前，財(cái)政部已經(jīng)開(kāi)始著手需求調(diào)研，正在按照“金財(cái)工程”的統(tǒng)一部署，抓緊開(kāi)展資產(chǎn)配置、使用、處置、統(tǒng)計(jì)、預(yù)警、收益等各個(gè)子系統(tǒng)在內(nèi)的信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)工作，并將盡快將信息系統(tǒng)投入試運(yùn)行，在部門(mén)預(yù)算編制中加以運(yùn)用，同時(shí)與資產(chǎn)清查工作相銜接，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。