行政法治視野下的服務型政府構建

◎李 娜 劉 偉

（1.西南交通大學機械工程學院，四川 成都 611754；2.中共四川省委省級機關黨校，四川 成都 610017）

行政法治視野下的服務型政府構建

◎李 娜1劉 偉2

（1.西南交通大學機械工程學院，四川 成都 611754；2.中共四川省委省級機關黨校，四川 成都 610017）

作為一種指導理念，“服務型政府”與“法治政府”相互契合。構建“服務型政府”的現實任務就是在行政法律制度中體現現代行政法的人文精神，體現“法治政府”的基本要求。服務型政府的構建，要厘清“服務型政府”與“公共服務”的關系，把握“服務型政府”建設的階段性特征，從行政主體、行政行為、行政程序三個方面率先進行規范。

服務型政府；法治政府；給付行政

黨的十六大以來，以構建服務型政府為目標的政府改革思路逐漸明晰。2002年黨的十六大第一次把政府職能歸結為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項內容。2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校省部級領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上正式提出“建設服務型政府”的口號。2005年3月5日，溫家寶總理在十屆人大三次會議上所作的《政府工作報告》中，用一個完整部分來論述服務型政府建設。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。自此，服務型政府第一次被寫入執政黨的指導性文件當中。2007年10月15日，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中再次把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為發展社會主義民主政治的重要內容而予以強調。2008年2月，中共中央七屆二中全會通過的《關于深化行政體制改革的意見》提出“建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府”。2010年3月5日，溫家寶總理作的《政府工作報告》更是強調“努力建設人民滿意的服務型政府”。這樣，黨和國家最高領導層為我們描繪了行政管理體制改革的總體思路和遠景規劃，展示了未來政府發展的走向和趨勢，確立了政府構建的政治性綱領。

一、行政法治中的“服務型政府”定位

“服務型政府”的構建有一條核心主線，那就是“服務型政府的本質屬性，以公民權利為本位，以提供服務為宗旨”[1]。在這條核心主線的指導下，政府實務層面逐步確立了行政管理體制改革的目標是“建設服務型政府”；黨和國家領導人的一系列講話、報告、規范性文件已經為“服務型政府”勾勒出了大致圖景。而“建設服務型政府”目標的具體實現，就迫切需要通過一系列具體的制度和機制來支撐與體現，這為法學、尤其是行政法學提出了現實的要求，行政法學應當對“服務型政府”建設做出理性的理念回應和精細的技術反饋。

有學者指出，“服務型政府這個概念只宜于作為探討政府職能定位的價值追求目標和指導理念，不宜作為行政法學上相關法關系架構的基礎性概念”。那就說明，“服務型政府”這個概念不是法的概念，“至少可以說，在行政法上，在目前階段還很難建構起針對所謂‘服務型政府’所包含的內容”。[2]這是因為法的概念體系是以權利義務的二元對立統一為基本內容，在行政法上就要體現為對公民的權益保障與促進和對政府權力的限制與規范。而現實生活中針對政府服務的缺失、不充分、不到位，公民還難以通過行政法上的復議制度、訴訟制度等來保障其合法權益。公民享有的獲得服務的權利以及實現該權利的制度路徑，譬如合作與參與的技術設計，在行政法中還難以覓其蹤跡。由此可知，“服務型政府”概念還沒有融入行政法治之中，或者說行政法對之還沒有積極回應。

“服務型政府”該如何融入行政法治之中，它應當以怎樣的面孔出現呢？經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，是社會主義市場經濟條件下政府的四項基本職能。“服務型政府”是不是僅限于對政府承擔公共服務一項職能的要求呢？顯然不是。在人民主權原則之下，政府的存在以及政府的所有活動，都是為人民服務的。所以，只要為人們所需要，無論其承擔什么職能，所有政府都應當是“服務型政府”。從這個角度理解，“服務型政府”就不宜作為行政法上“政府”分類的概念要素，而應當作為“政府”存在的前提性條件和指導價值理念來把握。“服務型政府”作為一種指導性的價值理念，是融入行政法治的應然要求。

二、“服務型政府”蘊含的行政法治理念

作為行政管理體制改革目標的“服務型政府”，強調公民本位、社會本位的治理理念，其本質是“為民”。“服務型政府”這項“為民”理念在行政法之中是否可以找到適合的土壤從而生根發芽？行政法自身的價值理念是否與“服務型政府”相契合呢？

行政法經歷了從古典行政法發展成為現代行政法、秩序行政法或“警察行政法”發展成為“服務行政法”或“福利行政法”的過程。古典行政法將行政主體與相對人之間的關系認定為一種命令與服從關系。現代行政法則強調行政主體與相對人之間的服務與合作關系。現代行政法在內容上側重于促進行政主體為相對人提供社會生活各領域的從“搖籃到墳墓”的服務。這主要表現在以下幾個方面：“第一，行政強制的弱化。當代行政法的實施，已不僅僅表現為強制性的、單方面的行政行為，而更多采用了行政合同和行政指導等非正式手段。第二，實質行政法治的確立。服務行政法所要求的是一種實質行政法，即只要行政行為實質上合法，對形式或程序上的瑕疵可予補救，對某些內容上的瑕疵可予轉換。第三，行政程序法的建立。現代行政法不僅重視服務結果或已發生法律效力的行政行為，而且還強調行政程序即服務與合作的過程，使行政主體的意思表示融合相對人的意志，使最終作成的行政行為具有公正性、效率性、準確性和可接受性，避免違法行政行為的作出及反復。”[3]現代行政法在適用范圍上也更加廣泛，主要表現在：“第一，從自由利益到生存發展利益。第二，從獨享利益到共享利益。第三，從實體利益到程序利益。第四，從雙方關系到三方關系。”[4]

由此可知，現代行政實質上就是服務。與私人的服務不同，行政主體的服務是一種公共服務。這種服務的主體是行政主體即公共社會組織，是公共利益的代表者。這種服務的對象是社會公眾，是公共利益的享有者。這種服務的內容，原則上是無償地集合、維護和分配公共利益。行政權實質上是服務權。行政權作為一種服務權，不同于19世紀的命令權，并不以相對人的服從為目的，而應以為相對人提供服務為目的。行政權只用被用于服務，才能被認為合法和正當，否則就屬于權力濫用，因為，“這種公共權力絕不因它的起源而被認為合法，而只能因它依照法律規定所作的服務而被認為合法”[5]。這就要求我們的行政行為體現“執法為民”、“努力為人民服務”的觀念。

古典行政法強調命令與服從，它與“統治型政府”、“管制型政府”需求相適應；現代行政法強調服務與合作，與“服務型政府”需求相適應。“服務型政府”的指導理念恰恰與現代行政法的價值觀念一脈相承。在我國，“服務型政府”理念的提出，與我國行政法的轉變相契合，會進一步推動我國行政法治的全面貫徹落實與深入發展。

既然“服務型政府”理念與現代行政法契合一致，那“服務型政府”與現代行政法理論覆蓋的“法治政府”是否和諧一致呢？當代中國正在發生廣泛而深刻的變革，在變革過程中，面對“服務型政府”建設與“法治政府”建設，我們應當怎樣處理二者的關系呢？二者之間是否可以有所側重，或者說輕重緩急、孰先孰后呢？這應當說是“服務型政府”建設中行政法轉型的一個前提性問題。

按照政治學的解釋，政府的產生源自公民權利的讓渡。而權利讓渡是要通過“契約”即法定形式進行的，是為了讓政府更好地保障公民的各種權益，更好地為公民提供必要的服務。保障權利和提供服務是行為，法律是行為規范。建設法治政府，就是為了讓政府更好地履行其主要職責。因此，從本質上講，法治政府與服務型政府是相通的。具體而言，在政府存立的目的上，二者都強調民意基礎，都主張公民本位；在政府職能的配置上，二者都強調要轉變職能，要建設“有限政府”；在政府履行職責的程序和方式上，二者都要求程序正當，公開透明，高效便民，誠實守信，也都要求權責一致；在與社會其他組織的關系上，二者都不排斥其他非政府組織在社會治理中的地位和作用，也都具有現代“協同政府”的理念和色彩。更進一步說，法治政府之中，既體現了服務型政府“為民”的基本宗旨，又為政府履行服務職能提供可靠的制度保證。

在當今中國，我們需要“服務型政府”的理念指導，我們更需要“法治政府”的制度保障與實際操作，這不僅因為“服務型政府”的建設必須依托于“法治政府”的建設，在“法治政府”之中，可以包容“服務型政府”以及其他各種“政府”，而且因為這是社會發展的必經階段，是解決現實問題的實際需要，更是符合民生利益的正確選擇。

三、“服務型政府”構建的行政法治支撐

按照國家實務層面的推進，“法治政府”已經具有了自己的指導思想、發展目標以及具體的制度、機制和方法方式。而這些成熟的思想、目標與制度機制，該怎樣體現“服務型政府”的理念呢？這無疑成為現代行政法治構建必須解決的首要問題。

首先，我們應當厘清服務行政與給付行政的關系。

許多人把“服務型政府”與“公共服務”混為一談，在行政法上，就以“服務行政”取代“給付行政”。其實，這是兩對雖有一定聯系，但又有重要區別的概念。一方面，我國確定“公共服務”是政府四項基本職能之一。強調“公共服務”，重在改變過去只重視經濟調節、市場監管而忽視社會管理特別是公共服務的問題。公共服務的加強，體現在行政法上就是重視給付行政。1938年德國學者福斯多夫提出“給付行政”的含義是“行政主體應對居民提供各種生活考慮”。現代意義上的給付行政，并不限于“生活考慮”，其范圍已經大大擴大。如日本學者認為，給付行政由供給行政、社會保障行政和資助行政構成。我國學者認為，行政給付主要指社會保障行政中的行政物質幫助，即行政機關對公民在年老、疾病或者喪失勞動能力等情況或其他特殊情況下，依法賦予其一定的物質權益或與物質有關的權益的行政行為。[6]可見，我國給付行政概念的范圍還非常狹窄，應當擴大其范圍以適應現代“公共服務”的發展。另一方面，強調建設“服務型政府”，是說政府各項基本職能之中，“服務”是宗旨，是靈魂，是貫穿于各項職能始終的主線和目標。那“服務型政府”對應的行政法學概念就應當是“服務行政”。“服務行政”，作為行政法學的指導理念，其中的“服務”內涵極其廣泛，要通過諸多層面和領域的諸多原則和規范來體現，譬如給付行政中的“服務”、規制行政中的“服務”、私經濟行政中的“服務”，所以用“服務行政”取代“給付行政”的主張是不可取的。不進行層次區分的服務行政概念的濫用，對科學的行政法體系的建構是有害的，也不利于行政法學的進一步發展。

其次，我們應當把握“服務型政府”建設的階段性特征。

“服務型政府”概念的提出有其實際的背景，那就是中國政府職能轉變過程中要“更加注重社會管理和公共服務”。在黨的十七大報告中體現最強烈的地方是第八部分“加快推進以改善民生為重點的民生建設”，這部分內容是建設服務型政府目標的具體化。從這個層面理解，我國建設服務型政府，初級目標是達到全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居五個方面，涉及教育、醫療、勞動分配、城鄉建設和社會保障領域。這相當于狹義和基本的公共服務職能。同時，要在經濟發展的基礎上，不斷擴大公共服務，逐步形成惠及全民、公平公正、水平適度、可持續發展的公共服務體系，切實提高為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平，更好地推動科學發展、促進社會和諧，更好地實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。由此，“服務型政府”理念指導下的行政法構建的迫切任務是加強以上述五方面為重點的給付行政制度建設。同時，行政法理論也應當就范圍不斷擴大的給付行政做出反應。現實中，雖然我國“有關給付行政的黨和國家的政策大量地存在著”，但“在法律層面立法相對較少，存在比較明顯的缺位現象”[7]。因此，行政法學者不但應有所為，而且能有所為。

最后，我們應當理性構建“服務型政府”理念指導下的行政法制體系。

公共服務職能增強，公共服務范圍擴大，行政法學制度應當如何構建呢？具體來說，應從行政主體、行政行為、行政程序三個方面率先進行規范。就行政主體而言，應當解決為誰服務、誰提供服務的問題。由于“服務型政府”的價值理念是“為民服務”和“公民本位”，那在行政主體與相對人的關系構建中，我們要確立相對人的行政法律主體地位，行政相對人不再是行政的客體而是行政的主體即行政的合作伙伴，不再是權力的服從者而是服務的享受者。行政主體提供服務不是政府的恩惠，而是相對人的權利。我們需要重塑行政法學“主體”概念和重構行政法律關系。就行政行為而言，規制行政與給付行政的設計應當貫穿服務理念，體現行政行為服務公共利益的價值。對于給付行政及其包含的授權性行政行為，可以從內容上的服務和方式上的服務來研究；對于規制行政及其所包含的負擔性行政行為來說，則可側重從方式上的服務著手。就行政程序而言，傳統行政程序強調限權與對抗，“服務型政府”指導理念下的行政程序則強調規范而不是限權，強調合作而不是對抗。可以說，行政程序是行政主體在相對人的合作下作成、變更或消滅有效行政行為所必須遵守的，由相互銜接的先后階段所組成的法律程序。因此，行政主體應當尊重相對人的人格，應當盡量保障相對人的程序權利與實體權利實現；而相對人就應當配合行政主體的行政行為。行政程序要更多體現信任與溝通的特點。這就需要改變我國現行的單純以“控制行政權”為目的的行政程序，從而構建體現服務與合作精神的行政程序制度。

[1]宋昌斌.我們需要建設什么樣的政府——“法治政府”與“服務型政府”關系探討[EB/OL].陜西省政府法制公眾信息網http://www.sxzffz.gov.cn/，2009-11-9.

[2]楊建順.論“服務型政府”在行政法上的定位[J].河南省政法管理干部學院學報,2009,(1).

[3][4]葉必豐.行政法的人文精神[M].北京:北京大學出版社,2005:89-90；90-91.

[5][法]狄驥.憲法論[M].錢克新,譯.北京:商務印書館,1962:8.

[6]羅豪才.行政法學[M].北京:北京大學出版社,1996:242.

[7]劉亞凡.關于給付行政中的法治原則思考[J].理論探索,2008,(6):138-149.

李娜，西南交通大學機械工程學院助教；劉偉，中共四川省委省級機關黨校副教授。

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1008-9187-（2010）03-0061-03

朱鳳霞