“一把手”腐敗：原因與防治

◎于學強（山東大學政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100）

“一把手”腐敗：原因與防治

◎于學強（山東大學政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100）

長期以來，對“一把手”進行行之有效的監督一直是個焦點、難點甚至是盲點問題。導致“一把手”腐敗的原因是多方面的，既有基于“一把手”自身素養方面的主觀因素，也有基于權力的膨脹性與對“一把手”監控不力等客觀因素。防治“一把手”腐敗問題，重在防。為此，既要合理分解和配置“一把手”的權力，又要加大上級對下級、同級之間、下級對上級的監管力度，加大群眾監控，通過推進信息公開為媒體與群眾監督提供條件。

一把手；腐敗；原因；治理

“一把手”指的是在黨和政府的各級領導班子中擔負主要責任的領導干部。在領導班子和全局工作中“一把手”居于核心地位，起著重要作用，是第一責任人。長期以來，對“一把手”進行行之有效的監督一直是個焦點、難點甚至是盲點問題。從2009年查處的貪腐案件來看，目前最重要的趨勢是“一把手”成為貪污腐敗瀆職犯罪的重災區，一些資料數據顯示，“一把手”犯案比例超過50%。［1］基于此，分析“一把手”腐敗原因，探討解決策略相當重要。

一、“一把手”腐敗的原因分析

導致“一把手”腐敗的原因是多方面的，既有基于“一把手”自身素養方面的主觀因素，也有基于權力的膨脹性與對“一把手”監控不力等客觀因素。深入剖析“一把手”腐敗的原因，既要根據馬克思主義內因與外因的基本原理，也要結合特殊場景下的中國實際。

（一）導致“一把手”腐敗的主體素養因素

從一般意義上講，一個社會的政治腐敗是由于當權者的行為腐敗，而當權者的行為腐敗是由于他們的思想腐敗，之所以出現思想腐敗還是由于自身素養不高，無以駕馭利益誘惑下的膨脹的權力。當前中國社會中出現的“一把手”腐敗，也是基于此。縱觀“一把手”思想方面存在的具體問題，至少可以概括為以下四個方面：其一是公仆意識差。馬克思曾針對巴黎公社的職員，提出過官員應是社會公仆的思想。在無產階級的革命與建設實踐中，老一輩革命家一直強調公仆精神。但是，無產階級革命與社會主義建設實踐表明，在既往的任何條件下都不能確保所有干部成為人民的或社會的公仆。某些“一把手”之所以變為腐敗分子，主要是因為沒有擺正公仆和主人的關系，把為人民謀取利益的權力變成為攫取私利的工具。正如鄧小平所言，“當前，也還有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權，特殊化，引起群眾的強烈不滿，損害黨的威信，如不堅決改正，勢必使我們的干部隊伍發生腐化。”[2](p332)二是官本位意識強。雖然我們黨已經是一個擁有近90年歷史，執政60余年的大黨，但官本位的封建意識、家長制作風從來都沒有蕩滌干凈過。鄧小平指出：“不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，別人都要惟命是從，甚至形成對他們的人身依附關系。”[2](p331)在這種情況下，有些“一把手”把人民賦予的權力作為自己的私利，凡事都尊崇上級的等級觀念，同時注重自己對下級擁有絕對的權力，苛求下級對上級的唯命是從，特別是不允許下級與民眾監督自己。實踐表明，死死抱守官本位思想，不將被監督培養成一種習慣是導致“一把手”腐敗的重要原因。三是法制觀念弱。很多“一把手”腐敗之前總是存在著僥幸心理、法不責眾心理、隨波逐流心理，認為自己可以逃脫法律的制裁，所以才敢置黨規國法不顧，歸結原由還是法律意識薄弱。“重慶市綦江縣虹橋垮塌案中負主要責任的原縣委書記張開科在位時，工作人員找他學法律，他竟然說：‘學法，學法，學啥子法，我就是法。’”［3］（P328）作為“一把手”對法律的漠視，自然是導致違法亂紀的重要的主觀因素，而現實政治社會中法制執行力不足，違法亂紀懲治不力則使原本法制觀念就淡薄的情況雪上加霜。四是理想信念淡。有些干部雖然身居高位，是某一層級的“一把手”，但他們理想信念淡薄，根本不相信馬克思主義，甚至不信馬列信鬼神，對社會主義不抱希望，對共產主義失去信心，認為這些都是虛的，只有金錢是實實在在的。所以，他拼命將自己手中的權力轉化為實實在在的金錢。成克杰、胡長清、程維高等都是黨政“一把手”，但在他們的心靈深處，卻早已認為走社會主義道路沒有出路。胡長清曾對移居國外的兒子透露心跡說：“總有一天中國會不行的”，“有兩個國籍，將來就有余地了。”［4］（P110）由此，“一把手”的理想信念動搖，是其墮落成貪官的最根本也是最深層次的原因。

（二）導致“一把手”腐敗的監督體制因素

“一把手”腐敗某種意義上是由于“一把手”體制所致。在“一把手”體制下，權力相對集中，造成了對“一把手”監管的真空。從縱向上看，主要體現在如下三個方面：一是上級不想監督。在現行的干部管理體制下，上級組織的監督對“一把手”是最有權威和最有實效的監督。但是，由于特殊的干部選拔任用關系，作為上級的領導對下級“一把手”多重使用、輕監控。上級不想監督的原因是多方面的：有的上級領導擔心挫傷“一把手”從事主要工作的積極性，于是對其“細枝末節”的違紀行為不再關注，導致他們在腐敗的深淵中越陷越深；有的上級領導對下級“一把手”也搞“感情投資”，予以適當“照顧”以鞏固和擴大自己的勢力范圍；有的上級領導與下屬是“一根繩上的螞蚱”，生怕“拔出蘿卜帶出泥”，更不愿為之冒險。二是同級不能監督。我國的監督機關一般是實行雙重領導的體制，既受上級監督機關的領導，又受各自所屬系統的同級黨委和行政首長的領導，這就使專門監督機構在實際的運行中成為當地黨委或政府的一個工作機關，其權力和經濟來源都會受到監督對象的直接影響和制約，在客觀上使兩者形成為一種附屬型的隸屬關系，缺乏獨立性進而造成在監督環節上的“弱監”、“虛監”和不敢監督的狀態。目前，同級監督中普遍存在著事前基本沒有監督，事中基本難于監督，事后基本不能監督的弊端。三是下級不敢監督。現有的政治體制之下，下級的政治命運實際上不是在其服務的民眾手中，而是在上級領導手中。按“經濟人”假設，追求利益所得是人的本性，下級監督上級的成本高、風險大。為此，他們往往是由于受制于烏紗帽的利害關系而敢怒不敢言，這在現實中時常表現為下級的沉默。從橫上看，雖然我國的監督體系包括了黨的監督、人大監督、行政監督、司法監督、政協民主黨派監督、輿論監督、群眾監督等多種形式，但各種監督之間的體制不順、機制不活，監督主體缺乏明確而規范的監督標準以及便于操作的實施細則、配套措施等問題，執法監督機構相互配合不夠的問題，各個監督機構各自為政且使具有互補功能的監督手段和權力資源得不到有效利用的問題，都制約了監督的質量，導致了無法真正發揮監督體系應有的整體功能和作用。所有監督發揮作用的前提是黨務政務公開、“一把手”工作的透明性。但是，我國不少地方和單位存在著黨務政務透明度不高，“一把手”工作神秘化的問題。所以，這些監督類型很好地配合還有待于民主政治的進一步發展。在民主政治沒有得到有效發展的前提下，民眾監督權利往往得不到有效保障，公民的舉報也舉步維艱，更使監督成效大打折扣。無論是從縱向還是橫向上看，監督“一把手”難的最終原因還是由于“一把手”的權力過于集中。目前，“一把手”在黨委領導班子中處于核心地位，在行政領導班子中處于統帥地位，在決策中處于主導地位，在實施決策中處于指揮地位，這種情況模糊了決策權、監督權、執行權等不同職能的權力界限，破壞了權力結構的科學性，實質上否認了權力內部的必要分工與行使的規范化，使“一把手”的權力絕對化，很容易滋生腐敗。鄧小平在分析權力過分集中現象并進行了批評后，也曾嚴肅地指出：“黨成為全國的執政黨，特別是生產資料私有制的社會主義改造基本完成以后，黨的中心任務已經不同于過去，社會主義建設的任務極為繁重復雜，權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。”[2](p329)

（三）導致“一把手”腐敗的管理體制因素

在現行的領導管理體制中，“一把手”的產生受制于上級，在其產生以后上級也非常“關愛”他們，但在具體的管理方面有時卻鞭長莫及。而作為同級的領導成員中，“一把手”受的制約是非常小的。由此，在一級黨政機關中，“一把手”擁有強勢的人財物權，“一把手”負責制也使權力過分集中于主要領導人。這種權力過分集中于“一把手”的領導體制和決策方式，使監督制度難于發揮應有的作用。在權力的實際運行中，“一把手”負責制演變成為脫離民主集中制的家長制，進而形成了“‘一把手’是絕對真理，二把手是相對真理，三把手是沒有真理”和“開支一支筆、用人一言堂、大權一把抓”的局面，其腐敗正是由現行管理體制的這種缺失所造成的。一是“開支一支筆”。“一支筆審批”最大的制度缺失是對權力缺乏相應的制約和監督，使所有的計劃、預算在權力者面前變成一紙空文和任意揉捏的橡皮泥。從干部任免、工程招標到土地出讓，從公費旅游、公款吃喝到公費娛樂交際等，利用“一支筆”貪污腐敗和中飽私囊的現象屢見不鮮。二是“用人一言堂”。全國人大代表、淮北煤炭師范學院教授余敏輝指出，“用人腐敗是最大的腐敗，其根源是個別主要領導干部高度集權。”［5］人事權是“一把手”手中最強勢的權力，“一把手”之所以缺乏監督從某種意義上在于他手中擁有人事權，掌管著下級的政治命運。在“一把手”說了算的氛圍中，用人大權的獨攬導致了權力尋租的現象。“一把手”在選人用人的過程中，不是按規則辦事，而是違反組織程序進行專權、擅權，其個人意志常常由于沒有牽制而輕易地進入到權力運行的過程，導致任人唯親或在選人用人中違法違紀的合法化。目前,有些地方政治社會出現的“一朝天子一朝臣”，都是“用人一言堂”所致。三是“大權一把抓”。有些“一把手”喜好大權獨攬，在權力占有方面有著強烈的欲望，好像大權獨攬才能顯得有地位、有權力、有威信。現實政治生活中，無論是對“一把手”決策方面的個人主義、長官意志，還是對他們在重要干部任免、重大項目安排和大額資金的使用方面的為所欲為、獨斷專行，都缺乏行之有效的監督與責任追究，這進一步助長了“一把手”獨斷專行的作風，導致“一把手”最終走向腐敗。

二、“一把手”腐敗的防治策略

防治“一把手”腐敗問題，重在防。因為“改革的首要目標是減少腐敗交易發生以前潛在的機會和受賄動機，而不是一味強化事后懲治。”[5](P7)若要遏制腐敗于既成，不僅要加大教育力度，懲治力度，還要加大監管力度。針對中國現實中的突出問題，如何分解“一把手”的權力，推進監督體系建設最為關鍵。

（一）合理分解配置“一把手”權力

鑒于“一把手”權力過于集中的體制缺陷，我們必須注重從體制上解決“一把手”責任無限和權力無邊的狀況，對其權力要進行科學的分解配置和制衡。為此可試行權力分治，對“一把手”的權力首先分清哪些是決策權、哪些是執行權、哪些是監督權，黨內應分設黨委會、執委會和監委會，將三種權力適當分解，在權力的構架上達到彼此大致的平衡。黃百煉認為要解決“一把手”權力過于集中的問題，就要正確發揮“一把手”的決策作用，從決策權力的分解和制約、程序的規范、方式的變革、失誤的追究等方面來完善和建構系統的、科學的、民主的決策機制，推進正確的集中。同時，必須對權力進行科學合理的配置，建立完善的權力運用規范、控制和制約體系，使“一把手”權力在運作過程中始終成為謀取公共利益服務的工具而不變質。現階段，我國要實現“一把手”權力配置的規范化，需要解決四個方面的問題：必須堅持依法執政、依法從政的原則；實行權力的分散配置，防止少數機構或“一把手”過度集權和專權；正確賦予和及時剝奪“一把手”的權力；保持“一把手”權力和人民權利的對稱，使人民權利能夠制約“一把手”權力。[7]在政治實踐中，2003年6月，神木縣委將各單位“一把手”的財務權力分由副職分管，一些重大決策權也進行合理分解，既提高了效率，也避免了“一把手”腐敗問題。2004年1月雅安市雨城區第二屆代表大會第二次會議上，黨代表們選舉了黨代會內設的監督委員會，使黨代會的監督職能實質化、日常化，是對監督全委、黨委、紀委和“一把手”的制度創新。中共中央黨校的任鐵纓教授曾在《人民論壇》撰文《監督“一把手”是預防腐敗的關鍵》指出，應規范“一把手”權力運行的基本環節，在領導班子討論決定問題時，實行民主集中制，“一把手”同其他班子成員一樣，只有一票的權利。這一票的權利之所以在有的時候被無限放大，很重要的一個原因，是因為“一把手”權力運行不規范。比如，在會議議題的確定上、在會議討論的引導上、在表決方式和表決程序的選擇上，“一把手”都有很大的操控權，可以設法讓自己愿意通過的事項通過，讓自己不愿意通過的事項被否決甚至根本拿不到會上討論。要防止這種濫用權力，就得從“一把手”權力運行的具體環節入手，采取有效的監督措施。比如，在常委會議題的確定上，不能只由“一把手”說了算，可以規定只要有兩名以上的常委同時提出，也必須列入會議議題。再比如，鑒于“一把手”的發言具有很強的導向作用，應規定“一把手”“末位發言”制，禁止“一把手”以總結性發言代替表決。近年來浙江省余姚市在合理配置“一把手”權力方面，也進行了大膽探索，逐步形成了“一把手”“五個不直接分管”制度。當然，僅用一種方式明確其權力范圍顯然是不現實的，無論以哪一種方式來明確“一把手”的權力，關鍵是要使“一把手”權力特別是用人權與財物權的內容和邊界都很清楚，這樣對“一把手”開展監督才能做到有的放矢。

（二）加強上級對下級的監督

歷史證明：“一切有權力的人都容易濫用權力……有權力的人使用權力一直到有界限的地方才休止”。［8］（P12）為此，加大對權力的監督是避免權力腐敗的重要舉措，而對于“一把手”的有效監督主要來自于上級。加強上級對下級的監督，重點應抓好以下兩方面工作：一要加大巡視的力度。巡視中的根本任務是要了解和掌握巡視對象的真實情況，發現問題解決問題或預防出現重大問題。中央實行的巡視制度，對于促進黨風廉政建設確實起了很好的作用。通過巡視，一些單位的問題得到了處理，一些苗頭性的現象得到了糾正，少數有毛病的干部得到了調整。但是，面對腐敗現象多發高發的現狀，巡視工作仍需進一步加強。一方面要加大巡視的次數和頻率，使“一把手”經常有被監督的壓力，不敢松懈，更不敢胡來。為此，既要擴大巡視的力量，又要加大巡視成果的運用。經過較長時間在一個單位的巡視，其巡視報告應該是比較全面和客觀的，尤其對“一把手”的評價也是比較公正的，但應注意三個環節：一是匯報工作時，將“一把手”作為重點匯報對象。對了解到的相關問題與意見建議，要及時進行梳理和歸納，并向有關部門匯報。二是反饋情況時，將“一把手”作為重點反饋對象。反饋就是把巡視結果如實地轉達給被巡視單位，巡視結論能否得到被巡視單位領導班子的認同，特別是對提出的問題能否接受，對推動被巡視單位改進工作有舉足輕重的作用。三是督促整改抓落實時，把“一把手”作為重點督查對象。巡視的目的是要發現問題，發現問題的目的是為了改進工作。二要加大對“一把手”責任追究的力度。在現行體制下，“一把手”權力越來越集中，要使其掌好權、用好權，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀，就要加大責任追究的力度。如果“一把手”在決策時搞“一言堂”，選人用人時搞暗箱操作、任人唯親，在干部管理上放任甚至縱容干部違法違紀，就要付出沉重的代價。現在的責任追究條規，散見在各個文件中，應該整合，專門出臺一個針對“一把手”的責任追究制度。這個制度要細，更要具備可操作性，做到有責必究，防止出現能上不能下、易地做官現象。這樣，就迫使“一把手”在決策時能發揚民主，三思而后行，盡量做到科學決策。也促使他們在用人上多聽聽不同方面的意見，對下屬有一個較全面的了解，出了問題就能及時發現和處理，而不致于帶病提拔。

（三）推進監督“一把手”體系建設

目前，專門監督機關、監督部門與民眾監督職能發揮不力、協調配合不夠，對“一把手”監督缺乏針對性，沒有形成有效預防“一把手”腐敗的監督體系，是導致“一把手”腐敗的體制因素。為此，必須推進監督“一把手”體系建設工程。一是加強專門機關監督的力度。以權制權是一種行之有效的方式，不僅西方三權分立中體現了這種精神，列寧也曾經設想黨代會產生監委會與執委會，以加強以權制權的力度。目前，推進以權制權應改變現有的紀檢監察工作機制，由雙重領導變為垂直領導。雖然紀委從黨章的規定上有權監督同級黨委和“一把手”，但實際上很難做到，由于實行雙重領導，在實際工作中受同級“一把手”的制約很大。實行垂直領導后，紀檢監察機關可放手開展工作，“一把手”的行為就會受到有效的監督和制約。同時，應結合十七屆四中全會提出的官員財產申報方面的規定，加強對“一把手”的經濟責任審計，尤其要對“一把手”的住房、投資、配偶子女從業情況加強監督力度，對負有經濟責任的“一把手”，進行任期內和晉升、調任、轉任、退休、辭職等離任前的經濟責任審計，發現問題及時按程序向紀檢監察機關報告，并把審計結果向社會公開，一方面對“一把手”形成強大的社會壓力，促其整改，另一方面促使審計部門公平公正地開展工作，更好地發揮作用。二是推進同級監督。同級監督，領導班子之間的監督是對領導干部特別是“一把手”實施有力監督的重要途徑。但是，當前在有些班子內部，缺乏必要的監督，表面上一團和氣，實際上則掩蓋矛盾和問題。這是黨性不純的表現。同級班子成員特別是“班長”，一定要以對黨和人民的事業高度負責的態度，講真理不講面子；講黨性不講私情；講原則不講關系。班子成員既要自覺維護“一把手”、尊重“一把手”，又要大膽監督“一把手”。作為“一把手”，既要勇于監督班子成員，又要自覺接受班子成員的監督。三是推進信息公開，加大媒體與群眾監督。擴大民主，公開“一把手”的公務活動、職權范圍，逐步將監督延伸到干部工作的八小時以外，讓廣大民眾知曉監督的內容，是發揮其有效監督作用的前提。“在政治領域中民主越廣泛，公眾監督的機會就越多，抑制腐敗滋生、蔓延的政治壓力就越大。”［9］（P72）從近年來紀檢監察機關發現案件的情況看，公眾監督仍是重要渠道。引導公眾監督，關鍵是要加大對其保護力度，這一點可以學習美國等國家的有益做法。①要關注網絡監督，正確運用其監督主體虛擬化的實際，合理規范與充分發揮其正面作用。另外，還要加大黨報黨刊等主流媒體新聞宣傳與輿論監督的力度，特別應對國家新頒布的約束性文件、規范性文件加大宣傳力度，增強信息的開放性。比如，當前通過加大對《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》的宣傳，讓民眾更多的了解“8個禁止”“52個不準”，更好地監督黨員領導干部的從政行為，特別是“一把手”的從政行為。

另外，有效治理“一把手”腐敗，離不開提高“一把手”的實際素養，監督作為外力必須通過內因起作用。為此，黃百煉指出要通過建立對“一把手”培訓的專門管理體制，加強和改進培訓的方式、方法，建立健全“一把手”參加培訓的激勵約束機制，建立“一把手”任職資格認證制度[7]等方面工作提高“一把手”的內在素養，防止腐敗的發生。

注釋：

①美國對檢舉人的保護主要體現在三個方面：1.依法責成打擊報復的領導人停職，并視情節輕重給予處分；2.雇主不能解雇有檢舉行為的雇員，也不能為他們創設不安全的工作環境和條件；3.有檢舉行為的雇員有權對不合理工作安排提起訴訟。參見梁國慶主編《中外反腐實用全書》，新華出版社1994年1月版，第124頁。

[1]杜曉,任雪.學者總結09年腐敗現象:涉案人級別高向基層滲透[OB/BE].中國共產黨新聞網.http://fanfu.people.com.cn/GB/10553652.html

[2]鄧小平文選第2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[3]皮鈞,高波.治政論：制度化時期執政黨建設核心問題研究[M].新華出版社，2004.

[4]金強.反腐鏡鑒錄60個貪官的真實案例[M].中國檢察出版社，2005.

[5]讓權力在陽光下運行[OB/BE].和訊新聞網http://news.hexun.com/2008-03-16/104497503.html

[6][美]蘇珊·羅斯·埃克曼.腐敗與政府[M].王江,成文浩譯.新華出版社，2000.

[7]黃百煉.預防“一把手”腐敗的若干思考[J].廣東大學學報（社會科學版），2006(5).

[8][法]孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].張雁深譯，商務印書館，1961.

[9]胡鞍鋼.中國:挑戰腐敗[M].浙江人民出版社，2001.

于學強，山東大學政治學與公共管理學院博士后，聊城大學廉政研究中心副教授，碩士生導師。

D630.9

A

1008-9187-（2010）03-0043-05

朱鳳霞