從嚴治黨與制度建設科學化

◎李春耕（中國井岡山干部學院，江西 井岡山 343600）

從嚴治黨與制度建設科學化

◎李春耕（中國井岡山干部學院，江西 井岡山 343600）

制度建設科學化是從嚴治黨的內在要求。針對我們黨目前制度建設中存在的制度體系不銜接不配套、不具操作性、缺乏強有力的監控系統等方面的問題，落實從嚴治黨的方針就要建立一套完整科學的制度體系，加強制度執行過程中的監督和控制并培養強化科學化的制度意識。

從嚴治黨；制度建設；科學化

中國共產黨是按照列寧提出的建黨原則建立起來的有鐵的紀律的政黨。堅持從嚴治黨方針是由黨的性質、黨在國家和社會生活中所處的地位、黨肩負的歷史使命決定的。正是在建黨八十多年的實踐中一直堅持從嚴治黨的方針，才保證了黨的有序運轉，取得了黨的建設的巨大成就。黨的十七屆四中全會決定再次重申了從嚴治黨的方針，“堅持黨要管黨、從嚴治黨，提高管黨治黨水平”①，表明新世紀為了更好地擔負起領導建設有中國特色社會主義的歷史重任，必須進一步解決好從嚴治黨這一重大課題。但解決這一課題，不僅要從思想上、政治上加強黨的建設，更要建立一套便利、管用、有約束力的科學化的制度體系，以保證從嚴治黨方針的貫徹落實。

一、制度建設科學化是從嚴治黨的內在要求

以前對于不正之風，我們總是從黨員干部自身的素質上找原因，或把一切腐敗風氣的根子都歸到舊社會遺留下來的舊思想的殘余影響中去，很少從黨的制度上考慮問題，較多地強調思想教育，忽視制度制約和監督作用，這有其歷史原因。我們黨是通過革命斗爭獲得執政地位的，并且采用的是農村包圍城市的道路。在民主革命時期，我們國家還是一個半封建半殖民地的國家，工業不發達，工業無產階級人數少，而農民和其它小資產階級占人口的絕大多數。特別是毛澤東率領秋收起義部隊輾轉來到井岡山，把工作重心向農村轉移。在這里，邊界黨和紅軍幾乎處于汪洋大海似的農民和小資產階級的包圍之中，黨員中農民出身的占了大多數，加上頻繁的戰斗，黨內明顯表現出非無產階級思想，如地方主義、土客籍矛盾、單純軍事觀點、個人主義等等。在這樣的社會條件和環境狀況下，要使黨始終能夠保持無產階級先進性就必須突出無產階級思想領導這個根本。也正是在這種情況下，毛澤東從實際出發，在民主革命中提出了用無產階級思想建黨的問題。把加強無產階級思想領導作為從嚴治黨的重要方針，走出了一條適合中國共產黨自身特點的黨的建設的道路，創造了帶有中國特色的從嚴治黨理論。

由于歷史的慣性，新中國成立后很長一段時期，我們黨仍然沿用了戰爭年代那樣的一種思維方式。沒有從革命黨思維方式轉到執政黨思維方式上來，沒有認識到黨的地位與角色的重大轉變必然要求黨的領導方式也隨之有所改變。一度采用大規模的群眾運動來清除黨內的各種消極腐敗現象，沒有從制度上來保證從嚴治黨方針的貫徹落實。而實際上，黨的制度是黨的組織和全體黨員必須共同遵守的政治生活準則和行為規范，制度在調節黨內關系、指導黨內生活，規范黨員行為中起著基礎性作用。從本質上講，從嚴治黨，就是按照黨章和黨的各項規章制度對黨員嚴格要求，嚴格管理。加強黨的制度建設，健全和完善制度約束和監督機制，使黨的工作制度化，是從嚴治黨的根本要求，也是把從嚴治黨方針落到實處的基本保證。

改革開放以來，我們黨認識到了制度建設的重要性。有意識地把制度建設與從嚴治黨結合起來。1980年3月鄧小平就起草《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》發表意見時談到，對于“文革”中的錯誤，要從制度建設的角度去思考，“單單講毛澤東同志本人的錯誤不能解決問題，最重要的是一個制度問題?！雹谕?月，他更加明確地闡述了黨和國家的制度建設問題。他認為，黨和國家領導制度中存在的各種弊端，必須靠制度建設予以克服?！邦I導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”，“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可能使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”③十三屆四中全會后，總結多年黨的建設實踐經驗，江澤民指出∶“從嚴治黨，關鍵在于建立起一整套便利、管用、有約束力的機制，使黨的各級組織對黨員、干部實行有效的管理和監督，及時發現矛盾，解決問題，使黨的肌體始終保持健康?！雹堋耙獓栏駡绦幸延械男兄行У母黜椧幷轮贫龋訌妼绦星闆r的督促檢查，對有章不循的要嚴格批評，限期改正，情節嚴重的要執行紀律?！雹荨耙粩嗌罨刹咳耸轮贫雀母?，形成干部能上能下的機制，用制度為優秀年輕干部脫穎而出、健康成長創造良好的環境和條件?！雹奘笠詠?，我們黨以改革創新精神，進一步推進黨的制度建設，提出了“建立永葆黨的先進性長效機制”新理念，“堅持用制度管權、管事、管人，深化重要領域和關鍵環節改革，最大程度減少體制障礙和制度漏洞，完善防治腐敗體制機制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”⑦從而實現了制度建設與黨組織和黨員的先進性建設、與黨的執政能力建設的有機結合。

我們黨在認識到制度建設對貫徹從嚴治黨方針重要性的同時，有關干部人事制度和領導班子的法規、條例密集出臺。制定了一系列從嚴治黨的法規制度。從十一屆三中全會到黨的十七大，出臺的關于黨風廉政法規及規范性的文件達6000多個，尤其是十六大以來，黨中央根據改革開放和社會主義現代化建設的實際，先后制定了《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《干部教育培訓工作條例(試用)》和《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》等。強調要加強反腐倡廉制度建設，充分發揮制度在從嚴治黨中的保證作用。

可以說，改革開放以來，黨中央對黨的制度建設的重視和一系列法規制度的出臺，對貫徹落實從嚴治黨的方針起了重大的作用。但“奢侈浪費、消極腐敗現象仍然比較嚴重”⑧。“一些黨員干部法治意識、紀律觀念淡薄”；“一些地方和部門選人用人公信度不高，跑官要官、買官賣官等問題屢禁不止”；“有些領導干部宗旨意識淡薄，脫離群眾、脫離實際，不講原則、不負責任，言行不一、弄虛作假，鋪張浪費、奢靡享樂，個人主義突出，形式主義、官僚主義嚴重”；“這些問題嚴重削弱黨的創造力、凝聚力、戰斗力，嚴重損害黨同人民群眾的血肉聯系，嚴重影響黨的執政地位鞏固和執政使命實現”⑨。

為什么我們黨制定了這么多的制度，從嚴治黨的方針仍然沒有落到實處？這就不能不對我們目前所建立的制度進行審視。如果“一個人出現腐敗問題，是他素質不好，或者原本不是個好人，但是如果一批人出現同樣的問題，那就是制度有問題了。”⑩這就提出了一個按什么樣的規章制度來保證從嚴治黨方針的落實問題。如果制定的制度不夠科學，沒有實現科學化，或者說科學化程度不夠，制定的制度各級組織和個人可以遵守，也可以不遵守;可以嚴格按法規制度辦，也可以變通處理；遵守者得不到肯定，違背者得不到懲治；這樣的狀況必然使從嚴治黨的方針被虛化，使從嚴治黨方針不能落到實處，從而影響黨的形象和黨的戰斗力的發揮。如果從嚴治黨按照這樣的制度嚴格要求，嚴格管理，就必然會出現一些漏洞和問題，再加上有些黨員干部法律意識、制度意識淡薄，制度出臺后，不是嚴格遵守，而是熱衷于尋找法律的空子，這樣，從嚴治黨的方針就很難落實或者說就根本落實不了。只有科學化的制度才能得到各級黨組織和黨員的自覺遵從，做到規范運作、令行禁止，從而保證從嚴治黨方針的真正落實。所以說，制度建設科學化是從嚴治黨的內在要求。

二、當前制度建設科學化面臨的問題

所謂科學化，就是要把握事物的內在規律。就制度科學化而言，應具有以下三個特征：一是要有一個完整的制度體系；二是制定的制度要具有可操作性；三是要有一個強有力的監控系統。現就從這三個方面審視一下當前我們黨制度建設科學化面臨的問題。

就現存的制度體系而言，存在的問題是制度不銜接不配套。黨章是黨內最大的和最根本的法規制度，是維系黨的性質、規范黨的活動的根本準則。黨章經過歷次黨代會的修訂已經日臻完善。但遺憾的是，對不遵守黨紀和違反黨章的行為卻沒有實體性和程序性的規定。就黨章所規定的黨員權利和義務來說，由于缺乏實體性和程序性的規定，往往只強調黨員應履行的義務，而對黨章賦予黨員的權利則存在著不同程度的被弱化和被虛化的問題，常常失去效用。就連黨員的知情權、參與權、批評權、選舉與被選舉權等最基本的權利都不能得到實質性的落實，這種狀況對于一個擁有7593.1（2008年底）萬名黨員的大黨來說，不能不令人震驚。就具體制度而言，具體制度是黨章有關規定的具體化，涉及到黨的思想建設、組織建設、作風建設、能力建設等各個方面。改革開放以來，中共中央、中央各部委和各省級黨委頒布了大量的黨內法規，加上各級黨組織制定的制度，可以說黨內生活的各個方面都有了法規制度的規定。但是黨內制度建設仍存在著缺乏總體的規劃，體系不夠健全，法規之間不銜接、不協調，程序性法規散亂，法規滯后性突出，并缺少法規審查分析機制等問題。再加上有的法規的制定者就是實施者，所以在執行的時候隨意性很大。

就現存制度體系的可操作性而言，我們制定的大多數制度都存在著原則性強，可操作性差，流于形式的通病。我們黨所頒布的反腐倡廉制度，從立法本意上講是很好的，對黨員和黨組織的各項要求也很嚴格，但往往由于本身缺少可操作性，在實際運行中不能完全按制度執行而流于形式，起不到應有的約束作用，使違犯制度者得不到及時應有的懲罰。有的地方有的規章制度甚至形同虛設，只是說在嘴上，貼在墻上，印在本本上，就是落實不到行動上。這就容易出現權大于法、“老子說了算”的辦事方式，想怎么定就怎么定，想怎么執行就怎么執行。不合己意的制度就擱置一邊，對自己有用的制度就為我所用。再加上我們的領導干部產生的制度機制還不健全不科學，致使有的領導干部只對上負責，不對下負責，把上級領導人的話當作“法”，不贊成領導人說的話就叫做“違法”，領導人的話改變了，“法”也就跟著改變，把個人思想、行為凌駕于國家法律法規和規章制度之上。另外還有一個影響制度可操作性的問題是制度制定的滯后性。在改革開放的年代，由于社會飛速發展，新情況、新矛盾不斷出現，黨內許多重要的法律法規目前還處在調研階段，如果完全按照現行的法規制度執行，雖然可以維持其權威性和嚴肅性，但卻易導致決策和執行中的不合理。而改動法規制度中的規范按實際情況來執行，其好處是適應已經變化了的形勢，但其弊端卻又直接減弱黨內法規制度的權威性。面對二難的選擇，現在通常的做法都是從實際出發，而棄法規制度權威性于不顧，實際上這也反應出現有制度的不科學性，缺乏延展性。

就監控系統來看，現存的問題主要是保障性制度缺乏。筆者始終認為，任何一項制度制定以后，都應當有相應的保障制度執行的機制，如果缺乏保障制度執行的機制，制度就很難落到實處，甚至會被踐踏。目前就常常出現這樣的情況：一是地方黨組織隨意變更制度內容。黨內法規制度的制定出臺是非常嚴肅的事情，黨的各級組織和黨員必須嚴格遵守和執行，但是一些地方黨組織卻隨意變更制度內容。以干部選拔制度為例。為使干部選拔任用更加規范化，2002年7月中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，《條例》第六條和第七條規定了擔任黨政領導職務的條件和資格。而一些地方黨組織為了使自己擬定的人選不至于落榜，擅自修改了關于任職資格的規定，如增設諸如性別、年齡和某項專門特長等選拔任用的資格條件。二是擅自變動執行黨內法規制度。若是法規制度由于時空的改變不再適應當前工作任務的需要，可通過一定的程序向有權機關反映，在法規制度未作修改前仍得按規定辦理。而我們往往沒有這樣做，有的黨政領導干部感到有的法規制度不適合自己，就按自己的意志隨意變動。三是形式主義嚴重。黨內法規制度理應具有一定的剛性，一旦工作布置了，負有職責的組織和黨員就必須履行其職責。但是很多時候并不嚴格按黨內法規制度的完整規定辦事，而是采用形式主義的東西來應付。

三、促進制度建設科學化的措施

針對上述制度建設上的薄弱環節，促進制度建設科學化，必須堅持從實際出發，深入研究社會主義市場經濟條件下黨的建設的特點與規律，尊重人民群眾的首創精神，把那些從查處和解剖案例中得出的規律性認識，運用于制度建設，并借鑒國外的某些科學做法，有針對性地建立健全相應的制度措施，通過制度科學化建設從根本上減少產生不正之風的土壤，保證制定的各種規章制度行得通做得到。

從目前情況來看，促使制度建設科學化，使從嚴治黨的方針落到實處，首先要建立一套完整科學的制度體系。制度體系是一個由各種制度構成的有機系統。在制度體系中，如果制定的各項制度之間缺乏聯系和相互制約，只有質的表述而沒有量的規定，只有正向的遵循要求而無逆向的懲罰措施，明確了黨員實行制度監督的權利而缺少相應監督保障，違反了某項制度而沒有另一項制度來制裁，這就很難保證制度建設的科學化。由此可見，構建完整科學的制度體系，要重點抓好各項制度的配套工作，對于已有的制度要進一步使之完善，對于尚未建立起來的制度，要根據客觀需要逐步建立起來，最終要建立一個整體完整、結構合理、銜接密切的制度體系。這樣的制度體系應包括三個部分：一是實體性制度；二是程序性制度；三是保障性制度。實體性制度可以使黨的各種行為都有制度規定；程序性制度是制約隨意性的有效手段，通過嚴密的程序性規定，可以不斷提升黨內法規制度的剛性，從而增強制度的權威性；保障性制度可以確保制度在執行過程中不偏離實體性制度制定的初衷，完全按制度規定辦事，使背離黨內制度的行為受到及時的懲罰。

其次，要加強制度執行過程中的監督和控制。建立了科學的制度體系還不等于實現了制度建設的科學化，制度建設科學化還在于把所制定的科學制度落到實處，真正發揮其作用。而要做到這一點就必須有一整套科學的制度執行監控機制，否則，制度得不到執行，科學的制度體系也就無所謂科學不科學了。建立完善的制度監控機制，一要政治生活透明，這是執行監控機制的前提，如果監督者對所要監督的情況不能了解，就無法實行監督。例如1995年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，全國各地都開展了申報工作，但是，對于怎樣申報的，申報了多少，有沒有隱瞞不報等諸多問題，許多監督者不知道。實際上，絕大部分領導干部都不是申報的個人全部財產，而是按照自己的工資和獎金、福利的發放來填寫的，很少有領導干部對工資以外的收入，尤其是非法收入進行申報的。所以，就無法實行有效監督，致使被查處的縣處級以上的干部絕大多數都有來源不明的巨額財產。二是監督者權責要明確。一方面要賦予監督者應有的權力，如果監督者與被監督者權利不對等就會出現無法監督、不能監督和不敢監督的現象；另一方面監督者如果監督不力應承擔什么樣的責任，怎樣承擔責任，也要有硬性規定和具體的處置措施，使監督者立場堅定、秉公執法，否則就會出現放松監督或以權謀私、徇私枉法的現象。另外，為適應形勢的變化，科學的制度也不是一成不變的，要根據變化的實際情況由權力機關及時進行修改、刪除和增補，但在有權機關沒有作出修改前，應維護制度的權威性。

第三，要培養強化科學化的制度意識。制度建設科學化不是一朝一夕就能實現的，是一個長期的過程，需要我們做漫長的努力。制度建設科學化的實現程度和時間長短與全黨科學化的制度意識有很大關系。制度意識是對待制度的態度和認識，是制度建設的思想基礎。有什么樣的意識就有什么樣的行為。樹立科學化的制度意識對實現制度建設科學化至關重要。遵守黨內法規制度不僅僅是各級黨組織和黨員的一種被迫的行為，更重要的要源于內心信仰與行為習慣?？茖W化的制度意識不僅可以促進制度設計、制度制定實現科學化，而且對制度能否得以貫徹執行有著重要的影響。因此，要加強黨的科學化制度教育，增強全黨的制度意識，促進黨內法規制度文化建設，使全體黨員充分認識到制度建設科學化的重大意義和作用，培養遵從法規制度的行為習慣，通過長期的反復的教育訓練，在黨員隊伍中形成遵守黨內法規制度的良好風尚，以提高全黨執行制度的自覺性。對敢于違反黨內法規制度的行為，無論是誰，無論職務多高，過去功勞多大，都應當鐵面無私、不折不扣地進行自覺抵制和批評。特別是領導干部要發揮表率作用，自覺地接受制度的監督和制約，自覺地維護制度的權威。這樣才能形成一個良好的科學化的制度文化氛圍。

注釋：

①⑦⑨中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[R].人民日報，2009-9-27.

②鄧小平.鄧小平文選（第2卷）[M].人民出版社，1994:175.

③鄧小平.鄧小平文選（第2卷）[M].人民出版社，1994:333.

④十五大以來重要文獻選編（中）[M].人民出版社，2001:1119.

⑤十四大以來重要文獻選編（中）[M].人民出版社，1997:1693.

⑥江澤民.在紀念中國共產黨成立七十五周年會議上的講話[R].人民日報，1996-6-24.

⑧胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[R].人民日報，2007-10-25.

⑩唐永文.制度反腐：加強從嚴治黨的可靠保證[J].桂海論叢，2004,(5).

李春耕，中國井岡山干部學院教學科研部專職教師，華東師范大學博士生。

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1008-9187-（2010）03-0068-04

覃清蓉