基層黨內民主選舉從廣度到深度——以四川為例

◎龍志芳 尹學朋（西華師范大學政治學研究所，四川 南充 637002）

基層黨內民主選舉從廣度到深度
——以四川為例

◎龍志芳 尹學朋（西華師范大學政治學研究所，四川 南充 637002）

選舉政治是民主發展的基本要素，也是民主政治發展的第一步。推動黨內民主的關鍵在于改革黨的選舉制度，建立和完善競爭性的選舉制度。四川基層民主試驗把民主選舉作為創新的突破口，從而進一步推進民主決策、民主管理和民主監督的全面發展。

民主選舉；四個民主；統籌發展

民主是全人類共同的追求，民主的政治體制的建立不會一勞永逸。“民主是個陀螺，動起來才有意義”（俞可平語）。黨內民主亦是如此。黨內民主的發展，也是一個持續不斷地開發體制內民主資源的過程。在實行法治的情境之下，體制內民主資源開發的廣度和深度，總是受制于制度的完善程度。按照中國基層民主“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督）的發展經驗，中共黨內民主的發展、完善也完全可以從黨內“四個民主”的角度逐步或者同時進行，因為四個民主之間本身就是一個序列，只有中共黨內的“四個民主”都有了較好的發展和完善，黨內民主的發展才可能呈現良好的發展態勢和發展前景。

一、民主選舉迎頭上：基層黨內民主獲新生

中國政治體制改革的突破口是發展黨內民主，而黨內民主的突破口是黨內選舉制度的改革，因為沒有選舉就沒有民主。基層黨內民主選舉是實現農村基層黨內民主的基本形式和重要制度,是“提升基層黨內民主治理水平(即農村基層黨內民主決策、管理和監督的總稱)的關鍵起點,是推動基層黨內民主和基層民主政治進程的重要環節”。[1]四川省在一些地方逐步進行黨員直選黨委干部的做法，是對基層干部、普通黨員和人民群眾民主意識和習慣的基礎性培訓，它提高了基層干部和群眾的民主素質，促進了黨內民主健康發展，推動人民民主的基礎性工程。

1980年中共出臺了《關于黨內政治生活的若干準則》，要求基層黨組織一律由選舉產生，要定期改選，要差額選舉與預選，要體現選舉人的意志等，這些制度規范體現了鮮明的民主性，迄今有30年的時間，1982年中共中央在下發的第36號文件中，要求各地開展建立村委會的試點工作。伴隨著村民自治的萌芽，四川基層黨內民主“主要在川東的達縣、川東北的南充等地區的部分縣、市展開，基層黨組織按照黨的十三大關于引入競爭機制、發展基層民主的會議精神，在部分鄉鎮進行了公開競聘鄉鎮黨委書記、鄉鎮長和副鄉鎮長的試點工作”。[2]關于這一試點工作，根據遂寧市委組織部雷世界部長說，遂寧市從1988年就開始進行了公選縣處級干部的改革，而且在此后長時間保持了公選鄉鎮黨委領導人的傳統。[3]但1989年政治風波之后，這項工作逐漸停頓下來。1992年伴隨著鄉鎮干部選舉改革，黨內基層民主逐漸恢復正常。這期間的特點是：確立了民間力量在農村經濟領域的主導地位，國家將鄉村公共事務的決策權、管理權讓渡給民間，在人民民主實踐產生的開放競爭機制引入基層黨組織體系，實質將黨內基層民主納入到整個基層民主的體系內，進而促進了黨內基層民主復蘇。

二、開弓沒有回頭箭：公推直選縱向延伸

進入20世紀90年代后期，隨著農村社會與政治改革進程的深化，特別是村民自治與農村基層民主步伐的加快，基層黨組織面臨著很大的領導權的合法性危機。在民主選舉產生村委會之后，村黨支部的領導地位開始受到沖擊，在這一背景下，一些地方開始大膽探索村黨支部的選舉形式。四川省在黨內基層民主方面走在了全國的前列，1998年，省委在巴中召開推行民主選舉村干部的現場會時，提出在全省農村黨組織負責人特別是黨支部書記選舉中，普遍實行公推公選、公推直選，并要求把公推公選村干部的做法，擴大運用到選拔鄉鎮領導干部上來。同年9月至11月，四川遂寧市蓮花鄉、東禪鎮公選黨委書記開啟了全國鄉鎮黨委書記直選的先河。隨后，11月至12月底，四川眉山市青神縣南城鄉進行鄉鎮黨委、紀委、政府三套班子公推直選實驗。由全鄉黨員直選黨委、紀委班子成員，包括書記、副書記、紀委書記、黨委和紀委書記，到1999年，全省公推公選鄉鎮領導干部達413名。據2000年底的統計，全國已有20多個省市實行“兩推一選”和“公示制”試點，四川省、重慶市推行面達95%以上。[4]2001年，平昌縣又進行了鄉鎮黨委班子公推直選的試點，年底四川鄉鎮換屆的改革中出現了大面積推動“公推公選”的鄉鎮選舉制度的改革。

根據十六大提出要改革黨內選舉制度，以及十六屆四中全會做出的“逐步擴大基層黨組織直接選舉的范圍”、“適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”的戰略部署，結合中央“5+1”文件精神，為基層的制度創新提供了更廣闊的空間。2003年12月，新都區木蘭鎮舉行了第一次鄉鎮黨委書記直接選舉，2004年9月，遂寧市船山區進行的“三票制”公推直選桂花鎮黨委書記的試驗，在此基礎上，四川省先后在新都區全區、成都市全市擴大黨委書記公推直選的試點范圍。2004年，四川省全面推行村黨組織書記公推直選，全省41387個村黨組織書記（占總數的74%）通過公推直選產生。鄉鎮黨委書記公推直選的面進一步擴大，成都、德陽、遂寧、宜賓等10個市州在30個縣（市、區）開展試點工作，直接選舉產生鄉鎮黨委書記45名。[5]從零星試點到更廣泛范圍的推行，隨著試點范圍的不斷擴大、經驗的不斷積累，2005年8月，四川省委組織部出臺《關于推進黨內基層民主、深化先進性教育長效機制建設的意見》，提出逐步取消縣(市、區)委辦公會后，將公推直選鄉（鎮）黨委書記的試點工作擴大到全省18個市州30個縣（市、區）全面推開。與此同時，除民族地區外，全省其他地方繼續推行鄉（鎮）、村和城市（鎮）街道、社區黨組織負責人公推直選試點，并逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍。2007年，四川省在村、社區黨組織領導班子換屆選舉中“公推直選”的比例達到了86%以上(民族地區除外)。[6]2008年，四川省村黨組織換屆已于3月底結束。4月20日，根據《四川日報》報道：這次換屆，公推直選面達到87%。這是四川省村級黨組織換屆中擴大基層民主最廣泛的一次。各地將公推直選的工作重點放在村黨組織書記的直選上，結合實際進行了積極探索，如眉山市的“兩票制”，瀘州市的“兩推一評一述一選”，無論哪種方式都包含了民主推薦、民主測評、黨委審查、黨員票決四個基本程序。

三、“四個民主”統籌發展：基層黨內民主全面開花

隨著以改革干部任選方式為重點的“公推直選”試點工作普遍展開，基層組織的競爭性選舉已成為黨內民主整體推進的態勢。與此配套，建立了黨代會常任制、取消書記辦公會、黨務公開、民主評議、質詢罷免、任期目標考核和獎懲激勵等制度機制，努力實現民主選舉與民主決策、民主管理、民主監督統籌推進。經此前數年的積累與鋪墊，2002年以后，在慣性的推動下，四川政改在政策空間內突破條件限制，尋找新的改革著力點。但是值得注意的是，四川基層民主開始從前期的選舉形式試圖突破轉向后期的決策、執行和監督組織系統化發展。剛調任雅安市委常委、組織部長張錦明，在黨代會常任制試點的基礎上重操選舉，僅一個月，雅安下轄的雨城區、滎經縣就實現了中共歷史上的第一次縣級黨代表直選。此后選舉擴展到權力體系中的黨委、人大、政府、政協。在雅安市進行的黨代會常任制試點取得成功后，四川省已決定把試點工作擴大到眉山市、自貢市大安區等17個市(縣、區)，探索多種切實可行的模式。四川省委組織部總結雅安及省外的經驗，并且出臺了黨代會常任制的試行意見，以指導各地的試點工作，確保黨代會代表在5年的任期內可以充分行使選舉權、審議權、評議權、監督權和建議權。與此同時，“新都政改”開始浮現于四川政改版圖。從2003年開始，新都每半年進行4個層面的“民評官”，“不稱職”票超過30%的組織部門將依法啟動罷免程序。當年8月，新都各部門、各鎮與人民團體等的代表對區黨政領導班子分“好、中、差”三個檔次進行了民主測評。測評結果向全區公開，刊登在次日的《新都報》上。

據《成都商報》2005年10月9日報道，自四川省委組織部8月底出臺了《關于推進黨內基層民主、深化先進性教育長效機制建設的意見》，明確逐步取消區委書記辦公會，要進一步規范和理順黨代會、全委會、常委會的關系，建立健全常委會向全委會、全委會向黨代會負責、報告工作并接受監督的制度。這意味著創新在更廣泛的層面上獲得了認同，并成為一種大的趨勢。以此為健全民主決策制度，規范和深化區（市）縣“三會”開放，四川成都全面推行黨員、群眾代表列席鄉鎮黨委和政府會議制度。建立城鄉統籌發展重大政策、重大項目群眾參與制度。完善重大決策咨詢、決策前征求意見、決策失誤責任追究等制度。積極推行區（市）縣級部門、鄉鎮（街道）、村（社區）決策聽證制度，完善黨委委員聯系黨代表、黨代表聯系黨員、黨員聯系群眾的制度，暢通社情民意溝通渠道；為健全民主監督制度，要求成都市全面推行鄉鎮黨委書記民主評議制度，完善評人與評事相結合的社會評價辦法。建立健全區（市）縣、鄉鎮黨代會年會制和黨代表提案制度，拓寬黨代表發揮作用的渠道。充分發揮所在鄉鎮人大代表、政協委員的作用，增強監督合力。完善鄉鎮（街道）、村（社區）黨務、政務、村（居）務和公益事業單位的辦事公開制度。[7]四川基層民主選舉制的創新已形成了獨特氣質，建立了自己的制度基礎和思想基礎，其發展開始向深層次進行，并逐步影響到四川政治生活的其它方面。

可見，四川基層民主建設實踐堅持從抓基層民主入手，以擴大黨內民主為突破口，圍繞提高黨的執政能力，建設基層民主，做了大量的制度創新工作，在健全和完善民主選舉、民主管理、民主監督和民主決策等方面進行了創造性的實踐探索，從擴大公推直選入手，實行民主評議、推行“三聯”制度、開放基層黨務、擴大全委會權力等方面推進全省黨內基層民主，深化保持共產黨員先進性教育活動長效機制建設，走出了一條“擴大黨內民主、推動基層民主、帶動社會民主”的基層民主建設新路子。四川全面推進基層民主建設工作，是當前我國推進政治體制改革進程，擴大基層民主建設的一個生動縮影。

注釋：

①2004年4月，中共中央頒布了《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》、《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政領導干部辭職暫行規定》和《關于黨政領導干部辭職從事經營活動有關問題的意見》等干部人事制度改革文件，加上此前經中央同意、中央紀委和中央組織部聯合下發的《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》，合稱“5+1”文件。

②2003四川大范圍試行黨代會常任制，積累五種模式的經驗，即市縣鄉三級聯動型、縣鄉二級聯動型、單一的縣級常任型、單一的鄉鎮級常任型和企業黨代會常任制。

[1]馬錦燕.農村基層黨內民主選舉制度建設的思考[J].中共四川省委黨校學報，2004,(4).

[2]中共四川省委組織部課題組.關于公選、直選鄉鎮領導干部與黨的領導問題的調查與思考[J].馬克思主義與現實，2003,(7).

[3]徐浩程.“蜀官”是怎樣煉成的[J].決策，2008,(2).

[4]項繼權.20世紀晚期中國鄉村治理的改革與變遷[J].浙江師范大學學報：社會科學版，2005,(5).

[5]李偉.鄉鎮黨委書記公推直選全面推開[N].華西都市報，2005-8-26.

[6]全國黨建研究會課題組.各地推進黨內基層民主建設的主要做法和經驗[J].紅旗文稿，2009(16).

[7]成都市人民政府關于推進統籌城鄉綜合配套改革實驗區建設的意見[Z].中共成都市委文件[2007]36號.

龍志芳，西華師范大學政治與行政學院講師；尹學朋，西華師范大學政治學研究所研究人員。

四川省教育廳青年項目《四川新農村基層民主的政治文化研究》（07SB094）的階段性成果。

D267

A

1008-9187-（2010）03-0016-03

陳學明